Atık Yönetimi ve Biraz Ötesi: Türkiye’de Kamunun Çevre Koruma Harcamalarının İncelenmesi

Merkezi hükümet kurumları ve yerel yönetimlerin kamu bütçelerinden yaptıkları toplam çevre koruma harcamalarının izlenmesi oldukça ayrıntılı bir çalışmayı gerektirmektedir. bianet için hazırlanan bu yazı, çevre koruma harcaması genel yönetim kurumlarının bütçe, faaliyet raporları ve performans programlarının ayrı ayrı incelenerek genel yönetim kurumları kapsamında gerçekleşen çevre koruma harcamalarını izlemeyi amaçlayan ve 2020 yılında yayınlanacak olan bir çalışmanın girişi niteliğindedir.

Türkiye’de kamu sektöründe yer alan kurumların sınıflandırılması, 2003 yılında kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na dayanarak yapılabilir. Bu kanun ile yapılan sınıflandırmaya göre Türkiye’de mali yönetim sisteminin içinde yer alan idareler; genel yönetim kapsamında yer alan idareler (merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumları, yerel yönetimler) ile fonlar ve döner sermayelerden oluşmaktadır.

Kamunun gider ve gelirlerinin belirli bir sistematik içinde sınıflandırılması, aynı türdeki gider ve gelirlerin kolaylıkla toplanabilmesi ve gelir, gider, açık istatistiklerine ulaşılabilmesi için bütçe kodlamaları geliştirilmiştir. Bugün Türkiye’de “Analitik Bütçe Sınıflandırılması” kullanılmaktadır.

Analitik Bütçe Sınıflandırması; ekonomik sınıflandırma, fonksiyonel sınıflandırma ve kurumsal sınıflandırma (idareler temelinde sınıflandırma) olmak üzere üç ana gruptan oluşmaktadır.

Ekonomik sınıflandırmaya göre birinci düzey kodlar 9 ana başlık altında toplanmaktadır. Harcamaların ekonomik sınıflandırması harcamanın ekonomik içeriğini, ekonomiye etkisini bize gösterir. Personele ödenen para, yatırıma ve faiz ödemesine ayrılan kaynaklar, mal ve hizmet alımları ve karşılıksız yapılan kaynak transferleri bu sınıflandırma altında izlenebilir.

Fonksiyonel sınıflandırmaya göre birinci düzey kodlar 10 ana başlık altında toplanmaktadır. Bunların arasında çevre koruma, iskan ve toplum refahı hizmetleri, sağlık, eğitim, din ve kültür, sosyal güvenlik ve sosyal yardımlar gibi ayrımlar görülebilmektedir. Bir başka deyişle, fonksiyonel sınıflandırma harcamaların amaçlarına göre dağılımını bize göstermektedir. Tahmin edileceği gibi, ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırmaya göre verilmiş harcamaların toplamı eşittir. Bir başka ifade ile aynı harcama toplamı farklı alt başlıklar altında toplanarak verilmektedir.

Fonksiyonel Sınıflandırmaya Göre Genel Yönetim Çevre Koruma Harcamalarının Kapsamı

AB Eurostat ile uyumlu olarak, kamu idarelerinin harcamalarının fonksiyonlarına göre sınıflandırılması Çizim 1’de görülen 10 alt başlıkta yapılmaktadır. Bunların içinden beşinci sırada yer alan çevre koruma hizmetleri “Atıkların toplanması, işlenmesi ve bertarafı, kanalizasyon, atık su faaliyetleri, atmosfer, hava, iklim koruma, toprak koruma, su koruma, gürültünün azaltılması, radyasyona karşı koruma, doğal ortam ve örtünün korunması” olarak tanımlanmaktadır.

Ancak yangın koruma ve su işlerinin idaresi, su ihtiyacının saptanması, suyun kalite kontrolleri, fonksiyonel dağılımda çevre koruma hizmetleri içinde yer almamaktadır. Halbuki, ormanları yangından koruma hizmetler çevre koruma ile çok yakından ilgilidir.

Benzer şekilde, suyun temizlenmesi ile ilgili faaliyetler de iskân ve toplum refahı başlığında verilmekte ve çevre koruma harcamaları ile ilgilidir. Bu nedenle daha geniş bir çevre koruma harcamaları incelenmesi yapabilmek için ormanların yangından korunması ve suyun temizlenmesine yönelik harcamalarını da dikkate alınması gerekmektedir. Bu yazı kapsamında uluslararası tanımda yer alan ve yukarıda verilen tanıma bağlı kalarak izleme yapılacaktır.

Çevre koruma harcamalarının toplam genel yönetim harcamaları (merkezi yönetim ve yerel yönetimler toplamı) içindeki payının 2011 ve 2018 yılındaki paylarının karşılaştırılması yapıldığında, Çizim 1’den görüleceği gibi, 2018 yılında çevre koruma harcamasının genel yönetim harcamaları içindeki payı yüzde 1,57 ile en düşük olduğu görülmektedir. Bu en düşük olma hali 2011 yılında da geçerlidir ve yüzde 1,27 pay ile yine en düşüktür.

Bir başka deyişle, çevre koruma harcamaları 2011 yılında yüzde 1,27 iken 2018 yılında yüzde 1,57’ye çıkmaktadır. Genel yönetim harcamaları içindeki çevre koruma harcamalarının payında, yaşanan iklim krizi dikkate alındığında, gereken artışın gösterilmemiş olduğu söylenebilir.

Kaynak: https://muhasebat.hmb.gov.tr/genel-yonetim-mali-istatistikleri

2018 yılındaki genel yönetim çevre koruma harcamalarının kendi içindeki alt kırılımları incelendiğinde (Çizim 2), 2011 yılından 2018 yılına gelindiğinde atık yönetiminde kirliliğin önlenmesi ve doğal ortamın korunması alt kırımlarına küçük de olsa bir kayma olduğu görülmektedir. Ancak atık yönetiminin en önemli harcama kalemi olduğu görülmektedir. Kirliliğin azaltılması ve biyoçeşitliliğin korunması yetersiz kaynak ayrılmış alt kırılımlar olarak görülmektedir.

Kaynak: https://muhasebat.hmb.gov.tr/genel-yonetim-mali-istatistikleri

Yukarıda sözü edilen çevre koruma harcamalarının genel yönetime ait olduğunu vurgulamıştık. Genel yönetim harcamaları, merkezi yönetim ve mahalli idarelerin toplam harcamalarını vermektedir. O nedenle Tablo 1’de çevre koruma harcamalarının ve alt kalemlerinin merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında nasıl dağıldığının görülmesi amaçlanmıştır. Tüm kalemlerinin merkez yönetimden çok yerel yönetimler tarafından yapılan harcamalar olduğunu görmek için Tablo 1’e bakmak yeterlidir.

Büyütmek için tıklayın

Tablo 1’de görülen merkezi yönetim çevre harcaması 2018 yılında 816.000.000 TL’dir. Çevre harcamalarının esas olarak yerel yönetimler tarafından yapıldığı ve ayrı olarak incelenmesi gereği ortaya çıkmaktadır.

Çevre koruma harcamalarının uluslararası karşılaştırılması

Çevre koruma harcamalarına ilişkin yukarıda verilen tanım ve alt kırılımlar AB’nin kullandığı ve Türkiye’nin aday üye olarak uyumlulaştırdığı tanım ve kırılımlardır. Çevre koruma harcamalarına Eurostat istatistiki veri tabanından da Türkiye ve diğer AB üyeleri için de ulaşılabilmektedir.

Eurostat veri tabanında kamu çevre harcamaları dışında ulusal düzeyde çevre harcamaları da verilmekte ve buna özel sektörün ve hane halklarının yaptığı çevre harcamaları da dahil edilmektedir. Uluslararası bir karşılaştırma yapabilmek açısından önce ulusal çevre koruma harcamalarını sonra da kamunun yaptığı çevre harcamalarını karşılaştıracağız.

Eurostat çevre istatistiklerine göre, Türkiye’de özel sektör, kamu kesimi ve hane halklarının toplam çevre harcamaları 2016 yılı için 8 milyar avrodur. Bu harcamaların AB 28 toplamı 278 milyar avrodur ve bunun 66 milyar avrosunu Almanya yapmaktadır. 42 milyar avro Fransa, 32 milyar avro İtalya, 29 milyar avro İngiltere’nin toplam çevre korum harcaması yaptıkları görülmektedir. Hollanda ve İspanya’nın çevre koruma harcamaları 17 milyar avrodur.

Kamunun harcadığı çevre koruma harcamalarına bakıldığında 2016 yılında Türkiye’nin yaptığı çevre koruma harcaması 3 milyar avro olarak görülmektedir. AB 28'de toplam çevre korumaya yönelik kamu harcaması 68 milyar avrodur. Almanya ve Fransa 11 milyar avro, Hollanda 8 milyar avro, İtalya 7 milyar ve İspanya 5 milyar avro harcamaktadır. AB ülkelerinde özel sektörün çevre korumaya oldukça fazla harcama yaptıkları görülmektedir. Kamunun harcamalarının uluslararası karşılaştırması yapıldığında nüfus başına harcamaların karşılaştırılması daha anlamlıdır. Bu nedenle Çizim 3’teki veriler, Eurostat tarafından yayınlanan AB ülkelerinin ve Türkiye’de kamunun yaptığı çevre koruma harcamalarının nüfusa oranları verilmektedir.

Kaynak: Eurostat https://ec.europa.eu/eurostat/web/environment/data/database

Çizim 3'ten görülebileceği gibi, Türkiye'nin 2016 yılı kişi başına çevre koruma harcaması 37 avro olarak verilmektedir. Verisi yer alan ülkeler arasında Türkiye'nin Bulgaristan ve Portekiz'den daha fazla çevre koruma harcaması yaptığı, diğer ülkelerin tümünden ise daha az kişi başına çevre koruma harcaması yaptığı görülmektedir.

Kaynak: Eurostat https://ec.europa.eu/eurostat/web/environment/data/database

Çevre koruma harcamalarını alt kırılımları itibariyle karşılaştırabilmek ve Türkiye’nin çevre koruma harcamasının içinde en büyük paya sahip olan atık yönetiminin diğer ülkelerdeki payları ile bir karşılaştırma yapmak önemli olacaktır. AB 28 ortalamasına bakıldığında atık yönetimi hizmetlerinin toplam çevre koruma harcamalarına oranı yüzde 46 çıkmaktadır.

Örneğin Almanya’da atık yönetimi harcamalarının payı yüzde 25 ile sınırlıdır. Uluslararası karşılaştırmalar Türkiye’de kişi başına çevre koruma harcamalarının AB ortalamasından ve birçok ülkesinden düşük olmasının yanı sıra harcamasının özellikle atık yönetimi konusunda yoğunlaşmış (% 74) olması bakımından dikkat çekmektedir.

Sonuç yerine:

Fonksiyonel sınıflandırmaya göre alt kalemler ele alındığında, 2018 yılında çevre koruma harcamalarının genel yönetim harcamaları içindeki payı yüzde 1,57’dir. Bu harcama diğer harcama kalemlerinin arasında en düşük olanıdır. Çevre koruma harcamasının alt kırılımları incelendiğinde atık yönetiminin en önemli harcama kalemi olduğu görülmektedir. Kirliliğin azaltılması ve biyoçeşitliliğin korunması çok düşük kaynak ayrılmış alt kırılımlar olarak görülmektedir. Uluslararası karşılaştırmalar da aynı sonucu teyit etmektedir.

Güncel olduğu için kısaca burada genel yönetimin iklim krizi ile ilgili harcamalarından ayrıca söz etmek yararlı olacaktır. Bu ayrım sadece ilgili kurumların stratejik plan ve performans tablolarından incelenebilmektedir.

Yerel yönetimlerin tümünün ayrı stratejik planlarının incelenmesi mümkün olamayacağından merkezi yönetimin ilgili idarelerinin (Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, mülga Orman ve Su Bakanlığı, mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, DSİ ve Orman Genel Müdürlüğü) performans hedeflerinin incelenmesinden çıkan sonuca göre sadece Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın (11 Milyon TL) ve Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı'nın (2 milyon TL) stratejik planında iklim krizi ile mücadeleye yönelik kamu kaynağı ayrıldığını ve bu kaynağın yok denecek kadar düşük olduğunu belirtmekte yarar vardır.

İklim krizi merkezi yönetim idarelerinin stratejik planlarına yansımamıştır. İklim krizi ile ilgili olarak en önemli harcamayı 763 milyon TL ile AB’den gelen fon oluşturmaktadır. Bu fon AB tarafından Çevre ve İklim Eylemi Sektör Operasyonel Program Kapsamındaki Projelerin Hazırlanması ve Uygulanması Faaliyeti yapması amacıyla Çevre ve Şehircilik Bakanlığına verilmiştir.

Bu kısa bilgi notu kapsamında, genel yönetim çevre koruma harcamalarının artırılması; özelikle atık yönetimi dışında, doğal ortamın ve biyo çeşitliliğin korunması ve iklim krizi ile mücadele alanlarına ağırlık verilmesi gerektiği vurgulanabilir. Diğer yandan yerel yönetim harcamalarının ayrıca incelenmesinin gündemimizde olması gerektiğini, yüksek sayı nedeniyle bunu yapmanın zorlukları karşısında ise İstanbul’dan başlamak üzere, en büyük harcama yapan yerel yönetimlere doğru giderek, yerel çevre harcamalarının izlenmesinin önümüzdeki araştırma gündemi oluşturduğunu yazarak bitirmek uygun olacaktır.

* Bu yazı dizisi Oslo Metropolitan Üniversitesi Gazetecililk ve Uluslararası Medya Merkezi OsloMet (Oslo Metropolitan University Journalism & Media International Center) mali desteği ile yayımlanmaktadır.