ILO Standartlarına Uymadan Olmaz!

Sosyal politika, Avrupa bütünleşme (entegrasyon) sürecinin en netameli ve çetrefil konularından biri olagelmiştir. Bu konu AB’nin nispeten zayıf ve yeni gelişen yönünü oluşturmaktadır. Kuruluş sürecinden başlayarak bütünleşmeye sosyal bir boyut katmak, bir başka deyişle “ekonomik, parasal ve siyasal” birlik olma idealinin sosyal birlik ile tamamlanması, özellikle Avrupa solunun temel politik hedeflerinden biri olmuştur. Ancak bu alanda önemli gelişmeler sağlanmış olsa da, AB anlaşmalarında, tüzük ve yönergelerde başlangıca göre sosyal politikaya daha fazla ağırlık verilse de, bu konuya ilişkin düzenlemeler hala büyük ölçüde “üye ülkelerin iç işi” olarak görülmektedir.

Bugün gelinen noktada hem AB anlaşmaları düzeyinde hem de tüzük, yönerge ve tavsiyelerle sosyal politikaya bir Avrupa boyutu kazandırılmaya çalışılmaktadır. Tabii ki sosyal politika gibi toplumun tüm kesimlerini ilgilendiren ve çoğunlukla farklı çıkarların kesişim noktasında bulunan bir konuda Avrupa düzeyinde bağlayıcı tek tip standartlar oluşturmak zordur. Yine de gelinen noktada gittikçe gelişen bir Avrupa sosyal politikasından söz etmek mümkündür.

AB içinde sosyal politikaya ilişkin gelişmeler, hiç kuşkusuz, müzakere tarihi bekleyen ülkemizi de yakından ilgilendirmektedir. Bu noktada Türkiye’yi, özellikle de solu ikili bir görev beklemektedir. Bir yandan, müzakere sürecinde AB sosyal standartlarına uyum için azami çaba gösterilmeli, diğer yandan AB içindeki yandaşlarla (partiler, sivil toplum örgütleri vb.) sosyal politikaya ilişkin gelişmelere pozitif katkı yapılmaya çalışılmalıdır. Tabii ki bu görevlerin yerine getirilmesi, öncelikle bu alandaki bilgi birikimine hakim olmayı ve bu birikimden yararlanmayı gerektirir.

Türkiye’nin AB adaylığının kabul edildiği Helsinki Zirvesi’nden sonra yayınlanan raporlarda sosyal haklara ilişkin eksiklikler ve talepler de yer almaktadır. Bu belgeler AB Konseyi tarafından kabul edilen katılım Ortaklığı Belgesi, Türkiye hükümeti tarafından karar altına alınan Ulusal Program ve AB Komisyonu tarafından hazırlanan Türkiye İlerleme Raporları’dır. Bu belgelerin sendikal ve sosyal haklara ilişkin bölümleri, gerek AB’nin bu alanda Türkiye’den beklentilerine gerekse Türkiye’nin yaptığı çalışmalara ve yapmayı planladığı değişikliklere ışık tutmakta, sürecin nasıl geliştiğini göstermektedir. AB müktesebatına uyum demek, yasaların ve uygulamaların AB’nin tüzük ve yönergelerine uygun hale getirilmesidir. Ama bu alanda AB yönergeleri çerçeve sunmaktadır; bu çerçevenin içeriğinin doldurulması tamamıyla içteki mücadeleye/müdahaleye bağlıdır.

Bu yazıda önce AB içinde sosyal politikanın nasıl geliştiği ve bugünkü durumu özetlenecek, ardından Türkiye’nin sosyal alanda AB müktesebatına uyum için yapması gerekenler vurgulanacaktır. Bu konu özellikle solun önümüzdeki dönemde sorumluluk alması gereken en temel konuların başında gelmektedir.

AB’de sosyal politikanın gelişim evreleri

Sosyal politika alanında Avrupa düzeyinde yasaların, bir başka deyişle anlaşma, tüzük ve yönergelerin gelişimi altı ayrı dönemde incelenebilir. Bu dönemlerin temel özellikleri şöyle özetlenebilir: 1) Serbest dolaşımın gerçekleşmesi; 2) İş hukukunda ilk ilerlemeler ve fırsat eşitliğine yönelik ilk adımlar; 3) Duraklama, 4) Tek Pazar’ın sosyal boyutuna odaklanma ve Sosyal Diyalog’un (Avrupa düzeyinde sosyal taraflar arasındaki anlaşmalar); 5) Maastricht Sosyal Protokolü ve Avrupa İşletme Komiteleri yoluyla Sosyal Diyalog’un tazelenmesi; 6) Temel Haklar Şartı ve Avrupa Anayasası

Bu dönemler şunlardır:

1. dönem (1958-72): Bu dönemde işsizlik göreli olarak azdır. Avrupa Topluluğu (AT) sosyal politikası sadece serbest dolaşım, göçmen işçilerin sosyal güvenlik hakları, Sosyal Fon, meslek eğitimi gibi konulara odaklanmıştır.

2. dönem (1972-80): 1970’lerin ortasından itibaren ekonomik durgunluk ve artan işsizlik gözlenmektedir. Bu dönemde sosyal politika alanında, özellikle iş hukuku, iş sağlığı ve güvenliği, kadınlara fırsat eşitliği konularında çok sayıda yönerge kabul edilmiştir.1974’de ilk kez sosyal politika eylem programı oluşturulmuştur.

3. dönem (1981-86): Ekonomide durgunluk artmıştır. Mitterrand’ın sosyal politika memorandumu sonuç doğurmamıştır. 1984’de ikinci eylem programı oluşturulmuştur.

4. dönem (1987-92): Bu dönemde özellikle iş sağlığı ve güvenliği konusunda çok sayıda düzenleme yapılmıştır. 1986-87’de benimsenen Tek Avrupa Senedi ile 1992’de Tek Pazar’a geçilmesi kabul edilmiştir. Bu anlaşma ile Sosyal Diyalog’a belli bir misyon tanınmıştır. Yapısal fonların arttırılmasına yönelik Delors Planı gündeme gelmiştir. Ama Tek Pazar projesi esasen ekonomi odaklıdır, sosyal boyut eksiktir.

5. dönem (1993-99): Maastricht’te Sosyal Protokol kabul edilmiştir. Bu protokol sosyal politikanın gelişimi için bazı olanaklar yaratmıştır ama bunlar yasal düzenlemelerden ibaret kalmıştır. Bu dönemde sadece Avrupa İşletme Komiteleri’nde somut bir adım atılmıştır. Sosyal Protokol’ün sağladığı olanakla sosyal taraflar ebeveyn izni ve kısmi süreli çalışma hakkında anlaşma yapmışlardır. Amsterdam Antlaşması ile Sosyal Protokol Antlaşma’nın bir parçası haline gelmiştir.

6. dönem (2000-2004): Nice Zirvesi’nde Temel Haklar Şartı kabul edilmiştir. Temel Haklar Şartı’nda bireysel haklarla birlikte sosyal haklara da yer verilmiştir. Daha önceki benzer anlaşmalarda yer alan haklar Temel Haklar Şartı’nda yinelenmiştir. Avrupa Anayasası hazırlamak üzere oluşturulan Avrupa Konvansiyonu’nda Temel haklar Şartı’nın Anayasa’ya eklenmesi tartışılmış ve bu kabul edilmiştir. Ekim 2004’de imzalanan Avrupa Anayasası’nın bir bölümü Temel Haklar Şartı’ndan oluşmaktadır. Böylece ilk kez sosyal haklar Anayasal statüye kavuşmuştur.

1986-87 Tek Avrupa Senedi ve 1989 Topluluk (Sosyal) Şartı

1980’lerin ortalarına kadar Avrupa çapında liberal politikaların egemen olduğu, dolayısıyla kuralsızlaştırmanın yaygınlaştığı bir süreç yaşandı. Bu gelişmenin sosyal yaşamda yol açtığı rahatsızlığı hafifletmek amacıyla 1986-87’de kabul edilen Tek Avrupa Senedi’nde bazı sosyal politika önlemlerine yer verildi. Ancak bu anlaşmadaki 248 maddenin sadece 12’si (117. maddeden 128. maddeye) sosyal politika ile ilgiliydi. Bunlar arasında öne çıkanlar işyerinde sağlık ve güvenlik ile sosyal taraflar arasında Avrupa çapında diyalog imkanı sağlayan maddelerdir.

Anlaşmanın 118b maddesi ile sosyal taraflara anlaşma yapabilme imkanı tanındı. Bu, bir anlamda Avrupa çapında toplu sözleşme demekti. Ancak Tek Pazar’ın tamamlanacağı 1992’ye kadar sosyal politikada ciddi ilerleme olmadı. Bu dönemde çıkarılan 200 yönergenin sadece 12’si sosyal politika ile ilgiliydi. Ekonomik bütünleşmede hızlı adımlar atılırken sosyal alanda bağlayıcı olmayan deklarasyonlar öne çıktı.

Tek Pazar Senedi 1987’den itibaren sosyal boyutu eksik olduğu için ağır eleştirilere uğramaya başladı. Buna karşı 1988’de dönemin Komisyon başkanı Delors sosyal boyutun da bütünleşme sürecine dahil edilmesi için bir çalışma başlatma sözü verdi.

Çeşitli çalışmalardan sonra kabul edilen 1989 tarihli Topluluk Sosyal Şartı üç temel fikre dayanıyordu: 1) Ekonomik ilerleme olmadan sosyal ilerleme olmaz; b) Sosyal uyum olmadan kalıcı ekonomik başarı sağlanamaz; b) Sosyal alanın çekirdeğini oluşturacak ortak değerler teşvik edilmelidir.

Ancak Topluluk Şartı, Tek Avrupa Senedi bağlamında hazırlanan Beyaz Kitap’a hakim olan salt ekonomik odaklaşma karşısında eşit ağırlıkta bir sosyal politika belgesi olarak düşünüldüğünde, ne Antlaşma’nın (Senet) bir parçası ne de tamamlayıcı yasal Topluluk yasası olabildi. Sadece bağlayıcı olmayan ve Topluluk kurumları üzerinde yükümlülük oluşturmayan bir deklarasyon olarak kaldı. Bu nedenle Topluluk Şartı, “tam anlamıyla başarısızlık”, “Avrupa emek hareketinin yenilgisi”, “sosyal boyutun çöküşü” vb. gibi eleştirilere uğradı.

Topluluk Şartı’nın eylem programındaki tek somut öneri uluslararası endüstriyel ilişkilerin temeli olarak Avrupa İşletme Komiteleri’nin kurulması önerisiydi. Ancak eylem programında yer alan 47 önerinin bir tekinin bile sosyal boyutun iki temel alanına, sosyal güvenlik ile örgütlenme ve toplu pazarlık konusuna değinmemesi ciddi biçimde eleştirildi.

Eleştiriler karşısındaki yanıt ise, yasal bağlayıcılığı olmasa da Topluluk Şartı’nın kendi içinde hukuksal bir değer taşıdığı, bir referans belgesi olduğu şeklindeydi. Buna göre, “Aslında sosyal hakların Avrupa yasalarında, yani yönergelerde yer alması önemli bir hedef olmakla birlikte, Avrupa çapında bir sosyal uyumu garanti etmez. Temel sosyal hakların bir bölümü, örneğin eğitim hakkı, çalışma hakkı vb. klasik sivil ve politik temel hakların kapsamının dışındadır ve bunlar sosyal devlet ve sosyal politika alanına ilişkin farklı yaklaşımları yansıtmaktadırlar. Bu nedenle Şart yumuşak bir geçişin sembolüdür. Hakları kamu otoritesi yoluyla geliştirme yerine gönüllülüğü esas almaktadır. Topluluk Şartı en azından serbest pazarın sosyal politika ile dengelenmesi yönünde bir irade beyanıdır. Sosyal Avrupa’ya doğru bir adımdır. Daha sonraki sosyal politika adımları için referans oluşturmuştur. Bu açıdan bir ilerleme sayılabilir.”

Britanya başından itibaren sosyal politikanın Avrupa Topluluğu mevzuatına eklenmesine karşı çıkmıştır. Bu konuda alınacak kararlarda oy birliği esas olduğu için ilerleme sağlanamamıştır. Eylem planının sonuna gelindiği 1992 yılında Avrupa Konseyi önerilen yönergelerin çok azını kabul etmiştir. Yine de bu döneme iyimser bakanlar, bağlayıcı yönergelere duyulan ihtiyacı kışkırttığı için Topluluk Şartı’nın görevini yerine getirdiğini düşünmektedirler.

Maastricht Antlaşması (1991-92): Sosyal Protokol ve Sosyal Politika Anlaşması

Maastricht Zirvesi’nden önce Fransa ve Almanya, Avrupa Ekonomik ve Parasal Birliği’ni güçlendirmeyi amaçlayan bir sosyal politikadan yana olduklarını açıkladılar. Belçika ve Danimarka da bunu destekledi. Getirilen öneriler şunlardı: sosyal politikaya ilişkin kararlarda oybirliği yerine çoğunluk kararının esas olması; toplu pazarlık pratiğinin güçlendirilmesi. Ancak bu öneriler Britanya’nın büyük muhalefetiyle karşılaştı. Britanya başından beri Avrupa Topluluğu’nun sosyal politika alanında yetkilerinin arttırılmasına karşıydı ve bunun üye ülkelere bırakılmasını savunuyordu.

Tartışmalar sonrasında bir uzlaşmaya varıldı. Buna göre AT Antlaşması’ndaki temel sosyal hükümlere dokunulmayacak, yani ek yapılmayacak ama Britanya hariç diğer üye ülkelerin sosyal politika alanında ilerlemesine olanak veren bir sosyal protokol kabul edilecekti.

Bunun sonucu olarak Maastricht’te Sosyal Anlaşma kabul edildi. Sosyal Anlaşma’nın iki ana konusu vardı: yönergelerin daha kolay kabulü ve yürürlüğe girmesi ile sosyal diyalogun güçlendirilmesi (sosyal tarafların aralarında sözleşme yapabilmesi). Tek Senet, sosyal tarafların aralarında sözleşme ilişkisi kurmasına zaten imkan veriyordu. Bu hüküm Sosyal Anlaşma’nın 4. maddesinde yinelendi. Buna göre sosyal tarafların istemi, Komisyon’un önerisi üzerine yapılacak sözleşmeler Konsey tarafından kabul edilerek bağlayıcı yönerge haline gelebilecekti. Konsey’e biçilen rol yapılan sözleşmeleri onaylamaktı. Böylece sosyal tarafların yasa yapabilme gücü ortaya konmuş oluyordu. Sosyal taraf temsilcileri olarak UNICE, ETUC ve CEEP belirlendi.

Bu gelişmeye yöneltilen eleştiriler, Maastricht Sosyal Protokolü’nün federal bir Avrupa devleti projesini engelleyerek, aslında Britanya’nın zaferini tescillediği şeklindeydi. UNICE (Avrupa İşverenler Konfederasyonu) sosyal politika konusundaki olumsuz yaklaşımını terk etmediğine göre, ortaya çıkan durumun bir ilerleme olarak değerlendirilmesi mümkün değildi.

Bu eleştirilere karşılık verenler ise şu iddiayı öne sürdüler: Britanya’nın sosyal politikanın gelişimini engellemesi başka türlü aşılamazdı. Bu yolla Sosyal Şart’ın daha etkin uygulanmasının yolu açılmış oldu. Artık UNICE de veto hakkını kaybetmişti. Hala süreci geciktirebilirdi ama veto ile tamamen engellemesi mümkün değildi. Nitekim daha önce akamete uğrayan Avrupa İşletme Komiteleri yeniden gündeme gelmiş ve nihayet bir yönergeye dönüşebilmişti.

Şöyle bir özet yapılabilir: Maastricht’ten sonra bile sosyal boyut AT (veya yeni adıyla AB) Antlaşması’nın bir parçası olamadı. Bunun yerine Sosyal Protokol oluştu. Yasal olarak karmaşık bir yapı ortaya çıktı. Bir yandan, Tek Avrupa Senedi ile yeniden düzenlenen Roma Antlaşması, diğer yandan Maastricht’te kabul edilen Sosyal Anlaşma (veya Sosyal Protokol). Bağlayıcılığı olmayan 1989 Topluluk Sosyal Şartı’na göre Sosyal Anlaşma bağlayıcıydı; ve oy birliği esasından oy çokluğu esasına geçişi sağlayarak da aslında niteliksel bir dönüşümü ifade ediyordu.

Sosyal Protokol başlangıçta kısmen değerlendirilebildi. Protokol’ün en önemli avantajı sosyal tarafları sözleşme yapmaya teşvik ederek yeni yönergeler hazırlanabilmesiydi. Nitekim Komisyon’un da baskısıyla Avrupa İşletme Komiteleri yönergesi böyle hazırlandı. Ancak sosyal alandaki yönergelerde fazla artış da olmadı.

Protokol sosyal taraflara kurumsallaşmış bir danışma ve Avrupa düzeyinde toplu sözleşme yapabilme imkanı veriyor. Tabii kapsam hala sınırlıdır; hala pek çok konuda oy birliği aranmaktadır; ama diğer pek çok konu da oy çokluğuyla çözülebilmektedir. Bu ciddi bir ilerleme olarak değerlendirilmektedir.

İşverenlerin itirazlarına rağmen karar oluştururken oy çokluğu aranan “çalışma koşulları” ile ilgili konular, sadece işyerinde sağlık ve güvenliği değil, çalışma saatleri ve çalışma biçimlerini de (özellikle atipik çalışma) içermektedir. Aynı şekilde “sosyal güvenlik”te de sadece göçmenler değil tüm çalışanlar ile ilgili sosyal güvenlik düzenlemeleri oy çokluğu ile belirlenebilmektedir. Böylece AB’nin inisiyatifi geniş bir

alanı kapsamaktadır.

Buna rağmen örgütlenme, toplu pazarlık, grev ve ücretler konusunun dışarıda tutulması ciddi bir eksiklik olarak durmaktadır. Sosyal Protokol’de öngörülen konular gümrük birliği ve Tek Pazar’a bağımlı sosyal politika konuları ile sınırlı kalmıştır. Bu nedenle Sosyal Protokol’e yönelik eleştiriler de sürmektedir.

Maastricht sonrası 1993-99 yılları sosyal politika hedefleri oluşturma açısından olumlu, ama somut ilerleme açısından olumlu olmayan; bir başka deyişle “bekle-gör” dönemi olarak değerlendirilebilir. Maastricht sonrasında Avrupa Komisyonu sosyal politika ile ilgili Yeşil Kitap hazırladı ama bu belgede bir eylem planı ve yasama hedefi yoktu. Komisyon ilgili bütün tarafları (işçi ve işverenler, Avrupa Parlamentosu, ECOSOC vb.) devreye sokarak bir Sosyal Politika Avrupa Forumu oluşturmayı amaçladı. Burada amaç ele alınacak konuların katılımcı bir süreçte belirlenmesiydi. Ancak bu girişim katılımcı görünmesine rağmen somut bir adım hedeflemeyen ve sosyal politikayı güç ilişkilerine bırakan bir yaklaşım olarak eleştirildi.

Pratikte de 1993-99 dönemi politik inisiyatifler yerine retorik sözler (“sosyal diyalog çok önemli” gibi...) ile geçti. Bu durum Sosyal Protokol’ün yarattığı beklentilerin karşılanmaması ve ciddi bir hayal kırıklığı anlamına geliyordu. Sosyal politika ile ilgili sürekli olarak szöler verildi, temennilerde bulunuldu ama somut adım atılmadı.

Amsterdam Antlaşması (1997-98): Sosyal Protokolün Antlaşma’ya Eklenmesi ve

Avrupa Düzeyinde Toplu Sözleşme

Amsterdam Antlaşması’nda ilk kez Sosyal Protokolün yanısıra 1961 Avrupa Konseyi Sosyal Şartı ve 1989 AT Sosyal Şartı’na atıfta bulunuldu. Sosyal Protokol Antlaşma’ya dahil edildi. Britanya tarafından kabul edilmeyen 1989 Topluluk Şartı’na atıfta bulunulması ile Britanya’nın bu tutumu aşıldı. Antlaşma’ya eklenen istihdam hükümleri ile üye ülkelerin ulusal istihdam politikaları arasında etkin bir koordinasyon öngörüldü. Avrupa Parlamentosu’na sosyal politikaya ilişkin pek çok konuda birlikte karar alma yetkisi tanındı. Ama hala pek çok konuda oybirliği esası aynen kaldı. Bunlar da Amsterdam Antlaşması’nın eksiklikleri olarak değerlendirildi.

Sosyal Protokol’ün temel hükümler arasına eklendiği Amsterdam Antlaşması’nın ardından Avrupa düzeyinde sosyal diyalog hız kazandı. Aslında bu olgu 1985’ten sonra ortaya çıkmıştı. Avrupa düzeyinde sosyal diyalogu teşvik eden faktörler ekonominin göreli olarak iyileşmesi, Tek Pazar’ın sosyal olarak tamamlanmasına duyulan ihtiyaç, sosyal kutuplaşmanın yumuşaması vb. olarak tarif edilmektedir.

Ne var ki pratikte bu hak, yani sosyal tarafların Avrupa düzeyinde bağıtladıkları sözleşmelerin yönergeye dönüşmesi, sadece Komisyon Topluluk düzeyinde bir düzenleme ihtiyacı duyarsa gündeme gelebilmektedir; ancak bu durum tarafların aralarında sözleşme yapabilmesine engel değildir. Fakat bazı konular, örneğin ücret, örgütlenme özgürlüğü, grev hakkı gibi konular kapsam dışında tutulduğu için, bu konularda imzalanacak sözleşmelerin Konsey tarafından yönerge haline getirilmesi imkansızdır.

Sosyal Protokol’den önce bu tip sözleşmeler sembolik bir önem taşıyordu; bu nedenle de bunların gerçek bir toplu sözleşme olmadığı, yaptırımı olmayan anlaşmalar olduğu şeklinde eleştirilere uğruyordu. Sözleşmelerin AB düzeyinde yasa teklifi haline gelebilmesi bu eleştirileri kısmen geriletti. Ancak eleştiriler bu kez Avrupa çapında sözleşme yapabilecek yetkinlikte bir sendikal örgütlenmenin olmadığı, ETUC’un bu nitelikten yoksun olduğu, ETUC’un üyeleri üzerinde etkisi olmadığı ve esasen ulusötesi bir sendikal yapılanma değil, bir lobi ve koordinasyon kurumu olduğu şeklinde ortaya çıktı.

Bu eleştirilere ise şu yanıtlar verilmektedir: Eleştirenler sadece engeller ve kısıtlara bakıyorlar, olanaklar ile hiç ilgilenmiyorlar. Sosyal Protokol’ün sağladığı niteliksel dönüşümü algılayamıyorlar. Sosyal tarafların yasama sürecine müdahale edebilmesine olanak sağlayan düzenleme aslında önemli bir fırsattır. Nitekim ebeveyn izni ve kısmi süreli çalışma sözleşmesi bunu gösteriyor. Şu bilinmeli ki bunlara, özellikle ebeveyn iznine işverenler şiddetle karşı çıktılar. Daha pek çok konu tartışılıyor; bu tartışmaların en önemlilerinden biri uyuşmazlıkların çözümü için Avrupa Adalet Divanı içinde özel bir mahkemenin kurulmasıdır.

Tabii bu yanıtları verenler, ücret, örgütlenme özgürlüğü gibi temel meselelerin hala kapsam dışında tutulmasını da haklı bir eleştiri olarak değerlendiriyorlar. Ve buradaki asıl olumlu öğenin bağlayıcı metinler üretmenin mümkün olmasında yattığını söyleyerek bu olanağın değerlendirilmesi gerektiğini belirtiyorlar. Bir de şunu ekliyorlar: Avrupa düzeyinde sözleşmeler üye ülkelerdeki gerilemeyi engelleyecek asgari standartlar oluşturma çabasıdır. Özellikle a-tipik çalışma hakkında Avrupa çapında asgari standartlar oluşturma girişimi küçümsenmemelidir.

Nice Temel Haklar Şartı (2000) ve Avrupa Anayasası (2004)

Sosyal politikaya ilişkin son gelişme Nice Zirvesi’nde kabul edilen Temel Haklar Şartı’nın Avrupa Anayasası’na eklenmesi olmuştur. Böylece sosyal haklara Anayasal bir statü kazandırılmıştır. Bunun anlamı şudur: Bu hakların üye ülkelerde ihlali gerekçesiyle doğrudan Avrupa Adalet Divanı’na başvuru imkanı doğmuştur. Her ne kadar sosyal politikaya ilişkin temel konular, örneğin ücretler, sendikal örgütlenme ve toplu pazarlık vb. “Avrupa yasaları ve üye ülkelerin yasaları” tarafından düzenlenecek olsa da, bir başka deyişle AB’nin doğrudan ve dolaysız müdahale hakkı bu alanda hala oluşmasa da, gelinen durum sol siyasetçiler ve sendikalar tarafından olumlu karşılanmaktadır. ETUC, Avrupa Anayasası’nın Nice Temel haklar Şartı’ndaki sosyal hükümleri geliştirdiğini düşünmektedir. ETUC’a göre. Avrupa Anayasası, Avrupa sosyal diyaloguna bağlılık göstermekte, cinsiyet eşitliği ve azınlıkların haklarını temel AB değerleri saymakta, Yıllık Üçlü Sosyal Zirve ve sosyal tarafların rolüne yasal bir statü kazandırmakta, tam istihdamı AB hedefi olarak görmekte ve Britanya’nın itirazına rağmen Temel Haklar Şartı’nı Anayasa’ya ekleyerek yargı sürecinde bu haklara yasal bir temel oluşturmaktadır. Ancak pek çok konunun ülkelere bırakılması ve Avrupa düzeyinde toplu pazarlık gibi konularda ilerleme sağlanamaması da eksiklik olarak görülmektedir.

Genişleme sürecinde sosyal boyut

AB’nin genişleme politikalarında sosyal boyutu ekonomik boyuta göre ikincil sırada ele alması 1990’ların başından itibaren sendikal harekette hayal kırıklığı yarattı. ETUC başından itibaren genişleme sürecinde sosyal ve insani boyutun ihmal edilmemesi gerektiğini ifade etti. Ancak AB’nin, genişlemede sosyal boyutu ciddi olarak ele almaya başlaması 10 yılı aldı. 1997 Luksemburg zirvesinden sonra aday ülkelerin AB sosyal müktesebatına uyumu ciddi olarak gündeme gelmeye başladı.

AB öncelikle ekonomik bütünleşmeye önem verdi. Bir başka deyişle, özellikle AB adayı eski sosyalist ülkelerde özelleştirme sürece egemen oldu. Sosyal uyum ekonomik bütünleşmenin arkasına kondu. Demokratikleşme, sosyal değişim ve insani gelişim için AB kaynaklarından yararlanmak mümkün olmadı; Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri için oluşturulan PHARE programı fonu yetersiz kaldığı gibi, bu kaynağın kullanımı esasen aday ülkelerin hükümetlerine bırakıldı ve hükümetler sendikaları bu programa dahil etmede gönülsüz davrandı. 1992’den beri yürürlükte olan PHARE Demokrasi Programı’ndan sendikalar çok az yararlanabildi.

1994 Essen zirvesinde Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin Tek Pazar’a dahil olmalarını öngören bir Beyaz Kitap yayınlandı. Burada sosyal boyut eksikti ve sosyal politika sadece işçilerin serbest dolaşımı ve mesleki eğitimi ile sınırlıydı. İşçi hakları ve sendikal haklardan bahsedilmiyordu. Bu nedenle Temel Sosyal Haklar Şartı genişlemenin sosyal boyutuna ilişkin referans noktası oldu.

1997’den sonra aday ülkelerin müktesebata uyumu gündeme geldi ve bu andan itibaren sosyal boyut daha ciddi ele alınmaya başlandı. Tarama süreci başlatıldı. Bunun sendikalara sağladığı olanaklar ise şunlardı: sosyal müktesebata uyum için danışma, bilgilenme, politika önerme, hükümetlere ve yasa yapıcılara yönelik stratejiler oluşturma; sosyal diyalogun sektörel ve sektörler arası düzeyde teşviki için eğitim, araştırma, kapasite geliştirme programlarından yararlanabilme; AB düzeyinde sosyal diyalogun genişleme sorununu gündemine alması.

Bu arada 1999 Mart’ında Varşova’da yapılan bir toplantıda aday ülkelerle ilgili bir araştırmanın sonuçları ele alındı. Bu proje 13 ülkede sosyal diyalogun mevcut durumunun analizini içeriyordu. Proje ETUC, UNICE, UAPME ve CEEP tarafından gerçekleştirildi. Burada amaç sosyal tarafları genişleme sürecinde aktif hale getirmekti. ETUC aday ülkelerin sosyal taraflarını müzakere sürecine aktif katılmaya teşvik etmeye çalışmaktadır.

Aday ülke sendikalarının müzakere sürecine katılarak etkin bir müdahale göstermelerinin gerekliliği, sadece bu ülkelerdeki çalışma ilişkilerinin zayıflığının bu yolla giderilmesinden değil, bir bütün olarak endüstri ilişkilerinin Avrupa düzeyinde değişmesinden ve aday ülkeler için hazır modeller olmamasından kaynaklanmaktadır.

Buradaki gerilim noktası, sosyal tarafların katılımı, sosyal diyalogun geliştirilmesi yoluyla müktesebatın geliştirilmesi ile hakların daha da gerilemesi arasındadır. Böyle bir gerilim vardır çünkü sosyal diyalog zayıftır, sendikalar güçsüzdür ve bu yönde bir politik irade yoktur. Aday ülkeler müktesebata uyum çabası gösterirken çevre, enerji, sağlık ve güvenlik ve AB sınırlarında güvenlik konularında ciddi bedel ödemektedirler. Buna rağmen uzun dönemde faydanın maliyetten fazla olacağı; önemli olanın bu süreçte kısa ve orta vadeli maliyetleri en aza indirecek politikaları uygulayabilmek olduğu iddia edilmektedir.

1989’dan bu yana AB ülkeleri ile aday ülkeler, özellikle Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri arasındaki ticaretin ve doğrudan yatırımların istihdama olumlu katkı yaptığı belirtilmektedir. Ancak kısa ve orta vadede uyum sorunları işgücünün belirli kesimlerinde, özellikle az nitelikli kesimlerde, emek yoğun sektör çalışanlarında ve tarımda ciddi maliyetler doğduğu da bilinmektedir.

AB ülkelerinde aday ülkelerin katılımını müstakbel rakipler olarak değerlendiren önemli bir kitle vardır. Çeşitli araştırmalar genişlemeye kuşkuyla bakanların önemli oranda olduğunu göstermektedir. Aday ülkelerde de AB’ye olumlu bakmayanlar vardır. AB’ye kuşkuyla yaklaşmanın ardında bilgi eksikliği kadar bağımsızlığı yitirme kaygısı da bulunmaktadır. Ayrıca müzakerelerin teknik bir süreç olarak kalması, halkın katılımının yetersizliği, genç ve eğitimli kesimler dışındaki insanların katılımını ve ilgisini düşürmüştür.

Sosyal diyalogun ve toplu pazarlığın gelecekte daha önemli rol oynayacağı açıktır; buna duyulan ihtiyaç artmaktadır. Ama katılım ve coşkunun sadece bilgilendirme kampanyalarıyla yaratılamayacağı görülmüştür. Avrupa bütünleşmesi daha insani ve emek yanlısı olmalıdır. Politikalar ekonomik, politik ve sosyal boyutlara eşit ağırlık vermelidir. Aksi halde kuşku ve kaygı giderilemez.

Sosyal müktesebat açısından aday ülkelerde yasal uyum ile uygulama arasında ciddi farklar vardır. Bunun nedeni tarihsel yetersizlikler, uyum sürecinin maliyeti, dönüşümün, genişlemenin ve bütünleşmenin sosyal sonuçlarının ihmal edilmesi olabilir. Müzakere süreci şu konuları kapsamıştır: sağlık ve güvenlik konuları, iş hukuku, kadınlar ve erkekler arasında eşit muamele, sosyal diyalog, istihdam ve sosyal koruma, Avrupa Yapısal Fonları, kamu sağlığı, yaşama ve çalışma koşullarının iyileştirilmesi için bir dizi önlem. İlk dalga genişleme ülkelerinde sadece müktesebata uyumun yetmediği, uygulamanın ve aktörler arasındaki işbirliğinin son derece önemli olduğu görülmüştür.

Avrupa bütünleşmesinin sosyal boyutuna ilişkin tartışmalar

Avrupa bütünleşmesinin sosyal boyutuna kötümser bakanların asıl beklentileri şunlardı:

1. Ortak çalışma standartları için yasal çerçeve;

2. Topluluğun yasama gücünün sosyal politikayı da kapsaması;

3. Planlı ve uyumlu bir sosyal politika süreci.

Aslında ne ulusal ne de uluslararası sosyal politika belirli bir programı takip ederek gelişmez. Sorunlara, toplum içindeki çelişki ve çatışmalara tepki olarak gelişir. Avrupa sosyal politikası da ekonomik farklılaşma ve kuralsızlaştırma karşısında bir tepki gelişti. Sosyal politikada sorun sadece yasama gücünün sınırlılığı değil, kurumsallaşma düzeyinin yetersizliğidir. Toplumsal kesimlerin talep düzeyi ve ısrarı sosyal politikanın gelişimine hız veren asıl etmenlerdir. Kısacası, sosyal politikanın gelişimi sistematik bir süreci değil, toplumsal güç konumlarına göre şekillenen kaotik bir süreci ifade etmektedir.

Sosyal Avrupa’nın önündeki engeller bellidir: farklı ulusal sosyal politikalar; Avrupa düzeyinde endüstriyel ilişkiler arasındaki temel farklılıklar; yetersiz sendikal örgütlenme ve ulusal farklılıklar; işverenlerin muhalefeti; ulus ötesi düzeyde bu engellerin kaldırılması için politik irade yetersizliği vb. Kötümserler Avrupa düzeyinde gerçek bir endüstriyel ilişkiler sistemi olmadan sosyal Avrupa’dan söz edilemeyeceğini söylüyorlar ki haklılar.

Ama bu konuda hiç adım atılmadığını iddia etmek doğru değildir. Neden daha fazla adım atılamadı? Çünkü ulusal sendikal hareketler çok zayıf ve çok farklı; işverenler ve örgütleri Avrupa çapında endüstri ilişkilerine ilgisiz ve karşı; ulusal ve sektörel koalisyonlar ulusal düzeydeki anlaşmalara bağlılar; kurumsal yapı ulus ötesi oluşuma hazır değil. Ama bütün bunlara rağmen ekonomik entegrasyon sürdükçe endüstri ilişkilerini düzenleyen asgari kurallar da ister istemez oluşacaktır. Bu süreç otomatik değil toplumsal aktörlerin faaliyetine bağlı iradi bir süreçtir.

Aslında bireysel iş ilişkileri düzeyinde AB önemli adımlar atmıştır; eşit muamele, sağlık-güvenlik, doğum izni, işyerinin iflasında çalışanların hakları vb. Bunu nedeni bu konuların ekonomik entegrasyon ile doğrudan ilintili olmasıdır. Buna rağmen dışsal ekonomik ve sosyal gelişmeler ulus ötesi endüstri ilişkilerini teşvik etmektedir. Ekonomik gelişme eskisi gibi ulusal düzeyde tutum almayı yetersiz kılmaktadır.

Ayrıca ulus ötesi aktörler ortaya çıkmakta ve ulusal bağların ötesinde tutum almaya başlamaktadırlar. Bu da endüstri ilişkilerinin Avrupalılaşmasını tetikleyen bir etmendir.

Bütün bunların ötesinde sosyal tarafların arasındaki sözleşmelerle Avrupa endüstri ilişkileri sistemi yavaş yavaş gelişmeye devam ediyor. Komisyon da sosyal taraflar arasındaki sözleşme pratiğini destekleyerek Avrupa müktesebatının gelişimini bu yolla sürdürmeyi tercih etmektedir.

Avrupa düzeyinde toplu sözleşmelerin ilk biçimleri ortaya çıkmıştır ama bir toplu pazarlık yasası yoktur. Gelişmiş bir toplu pazarlık sistemi Avrupa endüstri ilişkiler sisteminin önemli bir bileşeni olacaktır. Liberaller Avrupa toplu pazarlığını gerçekdışı ve verimsiz bulmaktadırlar. Kötümserler ise bunu olanaklı görmemektedirler çünkü onlara göre “toplu pazarlık özgürlüğü bütün ülkelerde yoktur; sözleşmelerin yasal ve gerçek kapsamı birbirinden farklıdır; İngiltere ve İrlanda pratiği kıta Avrupası pratiğinden çok farklıdır; sendikalaşma oranının düşüklüğü toplu sözleşmelerin yaygınlaşması önünde ciddi engel oluşturmaktadır.”

Sonuç olarak Avrupa mevzuatında kapsayıcı bir toplu pazarlık yasasının olmaması kötümserlerce önemli bir eksiklik olarak görülmektedir. Ayrıca UNICE’nin gönülsüzlüğü pratiğin gelişimini de engellemektedir. Avrupa ülkelerinde ücretler birbirinden çok farklıdır. Bu nedenle ücret pazarlığı ulusal düzeyde sürmektedir. Ama sendikalar bu konuda koordinasyon içinde olabilirler. Avrupa toplu pazarlığında niceliksel değil niteliksel konular kapsanabilir: sağlık ve güvenlik standartları, iş organizasyonu, çalışma saatleri, a-tipik çalışma koşulları, izinler, ortak karar hakkı, sağlık sigortası standartları, haksı feshe karşı korunma, işsizlik sigortası, eğitim izni, mesleki eğitim, ayrımcılığa karşı korunma, vb.

Bir endişe de işletme toplu pazarlığının Avrupa versiyonunun ortaya çıkmasıdır. Bu şirket kimliğinin gelişmesi yoluyla egoizmi besleyebilir. Ama Avrupa düzeyinde toplu pazarlığın tek düzeyli olması zorunlu değildir; çok düzeyli bir toplu pazarlık olabilir. Şöyle ki; ETUC, UNICE ve CEEP arasında sektörler üstü genel toplu sözleşme; işkolu federasyonları arasında Avrupa sektör sözleşmesi; sınır bölgelerinde bölgesel sendikal konseyler ve muhatap işveren örgütleriyle bölgesel toplu sözleşmeler; şirket düzeyinde çokuluslu işletmelerde Avrupa İşletme Komiteleri yoluyla toplu sözleşmeler. Bu model gelecekte adım adım inşa edilebilir.

Ayrıca bugünden pekala ulusal sendikalar ulusal çaptaki toplu sözleşmelerini koordine etmeye çalışarak Avrupa endüstri ilişkiler sistemine katkı yapabilirler. Bu mükemmel uyum ve yasal sistem beklentisinden daha yüksek bir ihtimaldir. Nitekim mükemmel olmasa da koordinasyon ve benzeşim yoluyla gerçeklikte bir sosyal sistem oluşuyor. İstihdam politikalarında, çalışma koşullarında vb., yani niteliksel konularda ortaklaşma yavaş yavaş sağlanıyor. Niceliksel konular (ücret, sosyal haklar vb.) ise ulusal kalmaya devam ediyor.

Tabii bunun nedeni refah devleti tiplerinin birbirinden farklılığıdır. İşçiler için sosyal güvenlik haklarını katkılarla ve transferlerle oluşan fonlarla düzenleyen Almanya modeli elbette Anglo-Sakson liberal devletten farklıdır. İskandinav ülkelerinde ise eşitlikçi devlet müdahalesi vardır. Güney Avrupa’da ise refah devleti daha az gelişmiştir. Bu farklılıklar ulusal yapıların özgül sonuçlarıdır. Endüstri ilişkiler sistemi de ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir.

Bu farklılıklardan sonra bir Avrupa sosyal modelinden bahsedilebilir mi? Burada Avrupa sosyal modeli “mükemmel uyum” anlamına gelmiyor. Avrupa sosyal modeli farklılıklardan ortak temel çıkarmak ve bunun üzerinde gelişme trendi yakalamak demektir. Dayanışma, uzlaşma, uzun vadeli bakış ve ekonomik etkinlik ilkelerinin bileşiminden söz edilmektedir. Bütün yurttaşlar için geçerli bir temelin oluşturulması, yönetenle yönetilenin arasındaki açının kapatılması; bütün yurttaşlar için sosyal adalet, dayanışma ve demokrasi: Avrupa sosyal modelinin hedefi budur.

Ulusal farklılıklar vardır ama aslında çok da ortak yönler bulunmaktadır. Dünya çapında baktığımızda Avrupa ülkeleri birbirine benziyor. Örneğin, insani gelişme, demokrasi vb. gibi faktörler göz önüne alındığında ABD ve Japonya’ya göre Avrupa’nın farklılığı göze çarpıyor. AB ülkelerinde milli gelir içinde sosyal koruma harcamaları ortalama % 25’tir; bu oran ABD ve Japonya’nın üstündedir. Ortak noktalardan hareketle politik, ekonomik ve sosyal boyutlarıyla bir Avrupa sosyal modeli inşa edilebilir. Özellikleri ise şunlardır: demokratik ve parlamenter devlet sistemi; yurttaşlara yönelik sosyal önlemler ve yararlar; sosyal piyasa ekonomisi, yani özel girişim ve devletin düzeltici müdahalesi; yurttaş refahını yükseltmeye yönelik hedefler; sivil toplum, fırsat eşitliği, katılım, toplu pazarlık vb. Kısacası bu model devlet, piyasa ve sivil toplum arasında özgül bir anlaşmadır.

Avrupa sosyal modelinin sosyal politika bileşenleri ise şöyle özetlenebilir: giderek Avrupalılaşan evrensel sosyal güvenlik sistemi; adil gelir dağılımı; sağlık ve güvenlik sistemi, etkin izleme ve müdahale, Avrupa düzeyinde asgari standartlar; istihdam stratejisi, devletin sorumluluğu, eşgüdümlü istihdam politikaları ve Sosyal Fon; işçiler ve işletme yönetimler arasında işbirliği, işyerinde bilgilendirme ve danışma, ortak karar hakkı, Avrupa işletme Komiteleri, ikili-üçlü danışma, çok düzeyli toplu pazarlık vb.; işçilerin temsili, örgütlenme ve grev hakkı; fırsat eşitliği, Avrupa düzeyinde fırsat eşitliği politikası.

Avrupa sosyal modeli, tıpkı demokrasi gibi varolan gerçekliğin ötesinde bir süreci betimliyor. Bu süreç Avrupa çapında sosyal adalet, sosyal bölüşüm, yurttaşların hakları ve katılımı gibi normatif hedeflere sahiptir.

Sosyal modelin önemli bir önkoşulu yalnızca düzenlemeci değil, aynı zamanda bölüşümcü politikalar üretilmesidir. Ulus ötesi düzenleme ve bölüşüm gücüne sahip bir kurumlaşma gerekmektedir. Tabii ki Avrupa sosyal modeli, özellikle endüstri ilişkileri, toplu pazarlık ve ortak karar hakkı tek bir hat üzerinde gelişmiyor. AB bu alanda krizli bir süreç yaşıyor. Bu nedenle ayrışma ihtimal dışı değildir. “AB dönülmez bir yola girmiştir,” demek erkendir. Bütünleşme bir dizi tehditle karşı karşıyadır. En azında bütünleşmenin gecikmesi hala mümkündür.

Sosyal politikada nihai hedef ne olmalıdır?

Avrupa’nın geleceğine dair dört model söz konusudur. Bunlar gümrük birliği veya serbest ticaret bölgesi; politik ve ekonomik birlik; Avrupa sosyal modeli; Avrupa refah devleti modelleridir. Ulusal devletlerin çözülerek Avrupa refah devletine dönüşmesi gerçekçi bir seçenek değildir; bu nedenle devre dışı bırakılabilir. Avrupa sadece gümrük birliği, yani bir ticari birlik olarak algılanıyorsa burada sosyal politikaya ihtiyaç yoktur. Bugünden bakıldığında bu da gerçekçi değildir çünkü AB ticari birlikten öteye geçmiştir.

Bugün daha geçerli olan Avrupa’nın bir politik ve ekonomik birlik olduğudur. Burada temel motivasyon AB’nin daha etkin bir politik ve ekonomik bütünleşme sağlamasıdır. Ama bu modelde daha yüksek bir sosyal adalet ve dayanışma hedefi yoktur. Sosyal politika diğer bütünleşme politikalarıyla, örneğin tarım politikası ya da gümrük birliği ile aynı öneme sahip değildir. Ama gelişmeler sosyal politikanın ikincil derecede kalmasını engellemektedir. Özellikle para birliği sosyal politikada bütünleşmeyi daha da gerekli kılmaktadır.

Sosyal model ise daha yüksek sosyal adalet, dayanışma, sosyal eşitsizliklerle mücadeleyi öngörmektedir. Bu modelde sosyal politikanın ikincil statüsü kalkmıştır. Ayrıca yeniden bölüşüm politikaları, örneğin AB vergi sistemi, veya ulusal vergi sistemleri arasında koordinasyon önemlidir. Kararlara katılım hakkı düzenlemesi de önemlidir. Ekonomik-politik birlikte sosyal politika mütevazı ve ikincil önemdedir. Avrupa sosyal modelinin arzusu ekonomik tahribatın ve sosyal parçalanmanın sonuçlarını ortadan kaldırmaktır. Şu andaki durum politik-ekonomik birlik ile sosyal model arasında bir yerdedir.

Kısa ve orta vadede şu gelişmelerin yaşanması muhtemel görülmektedir: sosyal politika alanından daha fazla yönerge çıkacaktır; sadece yönergelerle değil anlaşmalar ve sözleşmelerle de düzenlemeler yapılacaktır; bazı konularda koordinasyon (istihdam vb.) ve diğer bazı konularda (ulusal sosyal koruma sistemleri vb.) bütünleşme-uyumlulaştırma devam edecektir; niceliksel hedefler (örneğin, istihdam hedefi vb.) bunu tamamlayacaktır; Avrupa sosyal modelinin, para birliğini tamamlayan öncelikli politik hedef haline gelmesi mümkündür; toplu pazarlık gelişecektir.

Ancak hala ciddi problemler bulunmaktadır. Örneğin, işsizlik hala önemli bir sorundur. Bir endişe sosyal politikada uyumun en alt düzeyde sağlanmasıdır. Yani dibe doğru yarış ve rekabetçi kuralsızlaştırma yoluyla ulusal kazanımların törpülenmesinden kaygı duyulmaktadır. Sosyal politika konularında daha hızlı adım atmak lazımdır. Bu alanda bazı konularda, örneğin Avrupa şirket statüsü ve kararlara katılımda olduğu gibi 30 yıl tartışmak artık kabul edilemez. İşçilerin ortak karar hakkı hala çözülmemiş bir konudur. Bu konuda yönerge ile çözüm bulunamazsa bile gerçek uyuşmazlıklardan bir sonuç çıkabilir. Önce bir sorun çıkar, büyür, uyuşmazlık artar, ardından çözüm gelir. Sonuç olarak AB sosyal politikayı yeniden ele almak ve bir master plan hazırlamak durumundadır. Yoksa bütünleşme eksik kalacaktır. Bu da AB’nin meşruiyetini sorgulanır hale getirecektir.

AB sürecinde Türkiye’de sosyal haklar

Bu bölümde Türkiye’nin AB adaylığının belirlendiği Helsinki Zirvesi’nden sonra ortaya çıkan üç temel belgelerde yer alan sendikal ve sosyal konular incelenmektedir. Bu metinler, AB Konseyi tarafından kabul edilen katılım Ortaklığı Belgesi, Türkiye hükümeti tarafından karar altına alınan Ulusal Program ve AB Komisyonu tarafından hazırlanan Türkiye İlerleme Raporları’dır. Bu belgelerin sendikal ve sosyal haklara ilişkin bölümleri, gerek AB’nin bu alanda Türkiye’den beklentilerine gerekse Türkiye’nin yaptığı çalışmalara ve yapmayı planladığı değişikliklere ışık tutmakta, sürecin nasıl geliştiğini göstermektedir.

AB Müktesebatının 13. bölümü Sosyal Politika ve İstihdam başlığını taşımaktadır. Bu başlık altında incelenen konuların önemlileri iş hukuku, istihdam, ayrımcılık, sosyal diyalog, halk sağlığı, sosyal güvenlik vb. şeklinde sıralanmaktadır. Görüldüğü üzere sadece bir müzakere başlığı altında bile pek çok önemli konu yer almaktadır. Bu bakımdan sosyal politika gibi tüm toplumu ilgilendiren bir konuda bilgilerin ortaya konması hem bu süreci öğrenmek açısından hem de bu süreçte eksik olan yanların tespiti için yararlı olacaktır. Müzakereye hazırlanmanın bir gereği de bu olmalıdır.

Türkiye’nin AB adaylığının kabul edildiği Helsinki Zirvesi’nden sonra, adaylık sürecinde Türkiye’den beklenenlerin belirtildiği Katılım Ortaklığı Belgesi (KOB) AB Konseyi tarafından 8 Mart 2001 tarihinde kabul edilerek yayınlanmıştır. KOB’un kısa dönemli öncelikler (1 yıl içinde yapılması istenenler) bölümünde sendikal ve sosyal haklara ilişkin olarak şunlar belirtiliyor:

* “Güçlendirilmiş politik diyalog ve politik kriterler

* Örgütlenme özgürlüğü ve barışçı toplanma ve gösteri hakkına yönelik yasal ve anayasal güvencelerin güçlendirilmesi ve sivil toplumun gelişiminin teşvik edilmesi.

* Sosyal Politika ve İstihdam ( Müktesebatın 13 no’lu başlığı)

* Müktesebat ile uyum için bir strateji ve ayrıntılı bir programın kabul edilmesi.

* Çocuk işçiliği sorunuyla mücadele için çabaların daha da arttırılması.

* Sendikal haklara saygı gösterilmesi sağlanarak ve sendikal faaliyetler üzerindeki kısıtlayıcı hükümler ortadan kaldırılarak, etkin ve bağımsız bir sosyal diyalog için gerekli koşulların sağlanması.

* Müktesebatın geliştirilmesi ve uygulanması yönünde sosyal tarafların kapasite geliştirme çabalarının desteklenmesi.”

Orta vadeli öncelikler (1 yıldan daha fazla sürede yapılacaklar) ise şöyle belirtiliyor:

“Güçlendirilmiş politik diyalog ve politik kriterler

* Uluslararası Sivil ve Politik Haklar Sözleşmesi ve Ek Protokolü ile Uluslararası Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nin onaylanması.

Sosyal Politika ve İstihdam

* Kadınlara yönelik mevcut ayrımcılık biçimleri ile cinsiyet, ırk veya etnik köken, din veya inanç, özürlülük, yaş veya cinsel tercik temelinde her tür ayrımcılığın ortadan kaldırılması.

* İş yasası, kadınlar ve erkeklere eşit muamele, iş sağlığı ve güvenliği ve kamu sağlığı, alanlarındaki AB düzenlemelerinin aktarılması ve bunlarla ilgili idari yapılar ile sosyal güveliğin koordinasyonu için gerekli yapıların geliştirilmesi.

* Sosyal politika ve istihdama ilişkin AB müktesebatının etkin biçimde uygulanması ve hayata geçirilmesinin sağlanması.

* Ortak istihdam değerlendirmesini de içeren Avrupa istihdam stratejisine yapılan son eklentiler ışığında ulusal istihdam stratejisinin hazırlanması ve, bu çerçevede, işgücü piyasası ve sosyal gelişmeleri, özellikle devam eden ve hızlanan yapısal değişimin etkilerini takip etme kapasitesinin geliştirilmesi.

* Bir yandan sosyal güvenlik ağı güçlendirilirken, öte yandan sosyal güvenlik sistemi reformunun, sistemi mali açıdan sürdürülebilir hale getirme amacıyla pekiştirilmesi yoluyla, sosyal korumanın daha da geliştirilmesi.”

Katılım Ortaklığı Belgesi 2003 Mart ayında yenilenmiştir. Burada sosyal politika ve istihdam başlığı altında vurgulanan hususlar şunlardır:

* İş hukuku, kadın ve erkeklere eşit muamele, mesleki sağlık ve güvenlik, ayırımcılıkla mücadele ve kamu sağlığı alanlarındaki AB mevzuatının iç hukuka aktarımı için bir program kabul edilmesi.

* Uyumlaştırma giderlerinin ve mevcut kamu ve özel kaynakların gerçekçi tahakkukuna dayanan yatırımların finansmanı için yıllık planların hazırlanması.

* Aktif ve bağımsız bir sosyal diyalog ortamı için gerekli unsurların sağlanması, bu çerçevede öncelikle sendikal hakların güvence altına alınması, sendikalar üzerindeki kısıtlamaların kaldırılması.

* Sosyal ortakların kapasite yaratma çabalarının desteklenmesi, bu destek verilirken bağımsız sosyal diyalog ile istihdam ve sosyal politikayı hazırlama ve uygulamada gelecekte oynayacakları rolün göz önünde bulundurulması.

·Çocuk işçi sorununun çözümü için çabaların sürdürülmesi.

* Bu alandaki müktesebatın aktarılması için çalışan tüm kurumların kapasitelerinin gözden geçirilmesi.”

Katılım Ortaklığı Belgesi’ndeki bu talepler çerçevesinde İlerleme Raporlarında somut değerlendirmeler yapılmaktadır. Bu açıdan 2004 İlerleme Raporu en son ve en somut değerlendirmeyi oluşturmaktadır.

2004 İlerleme Raporu’nun Sosyal Politika ve İstihdam bölümünde, Türkiye’nin müktesebata uyum için yaptığı ve yapmadığı hususlar belirtilmektedir.

İş hukuku ile ilgili olarak Rapor’da Türkiye’nin toplu işçi çıkarma, işletmelerin devri, iflas halinde çalışanların korunması, işyerinde çalışanların bilgilendirilmesi ve danışma ile ilgili AB direktiflerine hala uyum sağlamadığı belirtilmektedir. Bu konularda İş Yasası’nda yeni düzenlemelere ihtiyaç bulunmaktadır. 50 işçiden az işçi çalıştıran tarım işletmelerinin İş Yasası kapsamı dışında bırakılması da eleştirilmektedir. Yine Türkiye’nin Avrupa İşletme Komiteleri, sektörel çalışma saatleri ve işçilerin başka bir yere devri gibi konulardaki AB direktiflerine uygun yasal düzenleme yapmadığı vurgulanmaktadır. Bu eksiklikler önümüzdeki dönemde İş Yasası’nın yeniden gündeme geleceğini göstermektedir.

Çocuk işçilik konusunda kapsamlı bir eylem programına ihtiyaç duyulduğu vurgulanmaktadır.

Kadın ve erkeklere eşit muamele konusunda atılan olumlu yasal adımlar övülmekte, daha fazla ilerleme, kurumsal kapasitenin geliştirilmesi ve etkin bir uygulama beklentisi dile getirilmektedir.

İş sağlığı ve güvenliği konusu da genel olarak olumlu karşılanmaktadır.

En problemli alan ise sosyal diyalog konusudur. Bu kavram ile işyerlerinde bilgilendirme ve danışma, farklı düzeylerde toplu pazarlık ve sosyal tarafların ikili ve üçlü diyalogu ifade edilmektedir. Bu konuda öncelikle Türkiye’de sendikal hakların tam olarak sağlaması gerektiği vurgulanmaktadır. Sendikal hakların önündeki engellerin, özellikle toplu pazarlık yapabilmek için aranan kısıtlayıcı barajların, kamu çalışanlarının grev ve toplu pazarlık hakları önündeki engellerin, bazı kamu çalışanlarına sendikal üyelik yasağının kaldırılması gerektiği ifade edilmektedir. 2003 İlerleme Raporu’na atfen, özellikle özel sektör işletmelerinde ikili sosyal diyalogun (toplu sözleşme) geliştirilmesi gerektiği tekrarlanmaktadır. Toplu sözleşme kapsamındaki işçi sayısının çok az olduğu belirtilmekte ve eleştirilmektedir. Ulusal düzeyde sosyal diyalog mekanizması olan Ekonomik ve Sosyal Konsey’in yapısı ve işleyişi eleştirilmektedir. Yeni bir yapı ve işleyiş talep edilmekte, örnek olarak Konsey’de hükümet ağırlığının azaltılması talep edilmektedir.

Halk sağlığı ile ilgili olarak bir ulusal plan hazırlanması gerektiği söylenmektedir. Bu noktadaki eleştirilerden biri halk sağlığının geliştirilmesine yönelik önlemlerin AB ortalamasının altında olduğu şeklindedir. Ayrıca halk sağlığı için mali kaynakların arttırılması talep edilmektedir.

Bu başlık altında incelenen bir başka konu ise istihdamdır. Bu konuda işgücüne katılım oranının düşüklüğü ve yüksek işsizlik eleştirilmekte, Avrupa İstihdam Stratejisi ile uyumlu aktif bir istihdam stratejisinin oluşturulması talep edilmektedir. Ayrıca yoksulluğa da vurgu yapılmaktadır.

Sosyal içerme (özellikle engellilerin sosyal ve ekonomik yaşama katılımı) konusunda ise bütünleşik ve koordineli bir çalışmanın olmaması eleştirilmektedir. Bu konuda AB ile birlikte aktif bir programın oluşturulması önerilmektedir. Yine bu başlık altında sosyal koruma ve özellikle sosyal güvenlik sistemine değinilmekte, bu alandaki mali sorunlar, yönetimsel sorunlar ve kayıtdışı ekonominin büyüklüğü sorun olarak belirtilmektedir.

Ayrımcılıkla mücadele konusunda olumlu adımlar övülmekte ancak hala bir dizi yönergenin iç hukuka uyarlanması gerektiği ifade edilmektedir.

Bir eleştiri de Türkiye’nin hala 1996 tarihli Avrupa Konseyi Avrupa Sosyal Şartı’nı kabul etmediği yönündedir. Bilindiği gibi Avrupa Sosyal Şartı da müktesebatın bir parçası sayılmaktadır. Bu açıdan Avrupa Sosyal Şartı’nın onaylanması talep edilmektedir.

Sonuç olarak Rapor, eksiklikler ve yapılması gerekenleri bir kez daha vurgulamakta, özellikle iş hukuku, cinsiyet eşitliği, ayrımcılıkla mücadele, sosyal diyalog ve sosyal koruma ile ilgili daha fazla adım atılması gerektiği söylenmektedir.

Sonuç

Sosyal politika hem AB’nin hem de Türkiye ve AB ilişkilerinin en kapsamlı alanlarından birini oluşturmaktadır. Bu yazıda bunun çeşitli veçhelerini özetlemeye çalıştık. Tabii bu konuda Türkiye’nin uymakla yükümlü olduğu bir başka kriter de ILO Sözleşmeleri’dir. ILO’nun eleştirileri ve talepleri de İlerleme Raporu kadar önemlidir ve müzakere sürecinde de gündeme gelecektir.

ILO yıllardır örgütlenme ve toplu pazarlık hakkına ilişkin kısıtlamaların, özellikle toplu pazarlık hakkı önündeki barajların, grev yasaklarının vb. kaldırılmasını talep etmektedir. Ayrıca benzer gözlemler, AB danışma organı olan Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesi’nin 1 Temmuz tarihli Türkiye raporunda da yer almaktadır. Komite, Türkiye’deki Ekonomik ve Sosyal Konsey’in yapısının değiştirilmesini, çalışma yasalarında ILO normlarıyla uyum sağlanmasını ve bu adımların Aralık zirvesine kadar tamamlanmasını istemektedir. (Bkz . www.esc.eu.int ). (TÇ/EK)