Tarımda Doğrudan Gelir Desteği Bitti, Sıra Havza Bazlı Modelde

IMF ve Dünya Bankası'nın Türkiye tarımını biçimlendirme girişimleri 1945'e kadar gitmektedir. Ancak bunlardan en tahripkar olanı 2000-2008 döneminde Tarım Reformu Uygulama Projesi (ARIP) adı altında yürütülen "yapısal dönüştürme" programıdır. Programın en önemli bileşeni olan Doğrudan Gelir Desteği (DGD) Projesi yedi yıl boyunca tarımda üretim-istihdam dengelerini altüst etmiş; edilgen bir köylü kesimi yaratarak sistemden çıkmıştır. Bu program çerçevesinde tarımı destekleyen, girdi ve teknoloji sağlayan kurumlar özelleştirilmiş/tasfiye edilmiş; tarım birlikleri zayıflatılmış, işlevsizleştirilmiş ve tasfiye koşulları yaratılmıştır. Kısacası, çiftçi örgütsüz, desteksiz, çaresiz kılınmıştır.

Tarımda 2010 yılından itibaren "Havza Bazlı Üretim ve Destekleme Modeli"ne geçilecektir. Bu modelde Türkiye iklim, topografya ve toprak verileri dikkate alınarak 30 havzaya bölünmektedir. Havzaların ekolojik olarak benzer olan, ülkenin idari yapılanmasına uygun yönetilebilir büyüklükte, tarım ürünlerinin ekolojik ve ekonomik olarak en uygun yetiştirilebildiği bölgeleri ifade ettiği; adlandırılmalarının coğrafya ve bölgenin özelliklerine göre yapıldığı belirtilmektedir.

Modelde mevcut durum "Günümüze kadar üretim ve kalkınma planları; yalnızca coğrafi bölgeler ve idari sınırlar esas alınarak yapılmıştır. Tarım sektöründe arz ve talep dengesi istenilen düzeyde sağlanamamıştır. Üretim açığı ya da arz fazlası ekonomiye yük olmuştur. Tarımla ilgili oldukça fazla veri üretilmiş ancak bu veriler bir arada kullanılmadığından yapılan planlamalar eksik kalmıştır" şeklinde eleştirilmektedir.

Modelin amaçları:

• Tarım havzalarını belirlemek,

• Sağlıklı bir tarım envanteri hazırlamak,

• Üretim planlamasına imkân sağlamak,

• Hangi ürünün nerede ne kadar üretilebileceğini belirlemek,

• Çiftçinin gelirini artırmak,

• Geleceğe yönelik talep projeksiyonları yapmak,

• Destekleri rasyonel, yönlendirici ve etkin bir şekilde kullanmak,

• Arz açığı olan ürünlerde üretim artışı sağlamak,

• Doğal kaynakları korumak ve sürdürülebilir kullanımını sağlamak,

• Havza bazlı planlama ve yönetimle ilgili sektör talebini karşılamak,

• Muhtelif senaryolara göre üretimi planlamak

olarak sıralanmaktadır.

Model oluşturulurken 30 yıllık iklim kayıtları; toprak, eğim, yön ve yükseklik verilerinden oluşan topografya kayıtları; nüfus ve hayvancılık bilgileri; 160 ülkeyle gerçekleştirilen dış ticaret verileri kullanılmış; ayrıca çiftçi kayıt sistemi, toprak, topografya, arazi sınıflandırması, İklim verileri detaylı şekilde girilirken TOBB, FAO, TUİK ve diğer ilgili ulusal ve uluslararası kuruluşlardan alınan veriler de girilmiştir.

Geleceğe yönelik talep tahmini konusunda ise geçmişe yönelik 30 yıllık üretim, tüketim, dış ticaret, fiyat, nüfus, GSMH-GSYİH verileri kullanılarak geleceğe yönelik projeksiyonlar yapılmıştır. Karar destek konusunda ise, hangi havzada hangi ürünlerin ne kadar üretileceğine yönelik fiyatlar, destek bütçesi, talep tahmini, dış ticaret, havzaların üretim potansiyeli gibi veriler kullanılarak toplam refahı maksimize edecek sürdürülebilir üretim dağılımı yapılacağı belirtilmektedir.

Modelin uygulanmasının kazandıracakları şöyle sıralanmaktadır:

• Etkin üretim planlaması yapılabilecektir.

• Biyolojik çeşitlilik, toprak ve su kaynaklarının korunması sağlanabilecektir.

• Verimlilik artacaktır.

• Üreticinin kârı artacaktır.

• Arz-talep dengesi sağlanacaktır.

• Ürün alımlardan doğan kamu finansman yükü azalacaktır.

• Üretim planlaması ile uluslararası rekabet gücü artacaktır.

Türkiye'nin AB'ye uyum sürecinde olası gelişmelerin önemli tarım ürünleri üzerine etkilerinin analizi yapılabilecektir.

Model ilk olarak halen prim desteği verilen 16 üründe uygulanacak. 2010 yılından itibaren arpa, aspir, ayçiçeği, buğday, çavdar, çay, çeltik, kuru fasulye, kanola, mercimek, mısır, nohut, pamuk, soya, yulaf ve yağlık zeytin üreten çiftçiler havza bazlı desteklerden yararlanacak.

Model ile belirlenen 30 havza şunlardır:

1. Güney Marmara Havzası

2. Batı Karadeniz Havzası

3. Kuzeybatı Anadolu Havzası

4. Doğu Karadeniz Havzası

5. Karasu-Aras Havzası

6. Kuzey Marmara Havzası

7. Büyük Ağrı Havzası

8. Söğüt Havzası

9. Çoruh Havzası

10. Yukarı Fırat Havzası

11. Kıyı Eğe Havzası

12. Van Gölü Havzası

13. Erciyes Havzası

14. Kaz Dağları Havzası

15. İç Ege Havzası

16. Gediz Havzası

17. Meriç Havzası

18. Yeşilırmak Havzası

19. Orta Karadeniz Havzası

20. Karacadağ Havzası

21. Zap Havzası

22. GAP Havzası

23. Batı GAP Havzası

24. Doğu Akdeniz Havzası

25. Kıyı Akdeniz Havzası

26. Ege Yayla Havzası

27. Orta Kızılırmak Havzası

28. Orta Anadolu Havzası

29. Fırat Havzası

30. Göller Havzası

2009 yılında Bakanlar Kurulu Kararı, Uygulama Yönetmeliği yayımlanacak; kamuoyu tanıtım ve bilgilendirme çalışmaları yapılacak. 2010 yılında Fark ödemeleri destekleme uygulamaları başlatılacak; 2011 yılında ise model üzerinden destekleme ödemeleri yapılacak.

Desteklenen 16 ürünle ilgili modelin uygulanmasıyla değeri 23.4 milyar TL (35.3 milyon ton) olan üretimin 28.7 milyar TL'ye (42,4 milyon tona) çıkacağı; böylelikle yaklaşık 5.3 milyar TL'lik üretim değer artışı sağlanacağı öne sürülmekte.

Modelin uygulanmasıyla 16 ürüne 2008 yılında verilen 2.9 milyar liralık destek 3.9 milyar liraya ulaşacak. Yalnızca buğday, mısır ve zeytinyağına yapılan destek miktarında 2008'e göre düşüş olacak. Diğer 13 üründe ise destek miktarları artacak.

En yüksek artış yağlı tohumlarda, ayçiçeği, soya, kanola, aspir ve pamukta olacak. Buna göre, ayçiçeği desteği 261 milyon liradan 608 milyon liraya,  pamuk desteği 580 milyon liradan 747 milyon liraya, soya desteği de 6.9 milyon liradan 169 milyon liraya yükselecek. Arpa ve çay desteği de önemli oranda artırılıyor. Arpa desteği 180 milyon liradan, 315 milyon liraya, çay desteği 171 milyon liradan 405 milyon liraya ulaşacak.

Buna karşılık yağlık zeytin (zeytinyağı) desteği 339 milyon liradan 245 milyon liraya, mısır desteği 257 milyon liradan, 231 milyon liraya, buğday desteği ise 989 milyon liradan 934 milyon liraya gerileyecek.

Çalışmalar sonucunda arpa, buğday ve mısırın 30 havzanın tamamında desteklenmesine karar verildi. Aspir üretimi 4 havzada destekleme kapsamından çıkarılırken 3 havzada destekleme kapsamına alındı. Ayçiçeği üretimi 5 havzada destekleme kapsamı dışında bırakıldı. Çeltik üretimi 11 havzada destekleme kapsamı dışında kaldı. Üç havzada zaten çeltik üretimi yapılmıyor. Dolayısıyla çeltik üretimi yalnızca 16 havzada desteklenecek. Son yıllarda üretimi yaygınlaşan kanola üretimi de 11 havzada kapsam dışında kaldı. Bakliyat ürünlerinden kuru fasulye 6 havzada, mercimek 11 havzada nohut üretimi ise 5 havzada kapsam dışına çıkarıldı. Türkiye'nin en sorunlu ürünlerinden biri olan pamuk ise 2 havzada kapsam dışında kaldı. Yağlık zeytin üretimi 2 havzada destekleme kapsamına alınırken 1 havzada destekleme kapsamı dışında bırakıldı.

Model kapsamındaki 30 havza ayrıntılı olarak incelendiğinde destekleme kapsamındaki ürünler arasında da tercih yapıldığı görülmektedir. Aynı havzada hem pamuk hem de mısır üretiliyorsa, pamuğa daha fazla destek verilecek. Buğday ile ayçiçeği üretiminin desteklendiği havzalarda ise ayçiçeği üretimine daha fazla destek  verilmesi dikkat çekiyor.

Modelin açmazları

• Desteklerin nasıl verileceği belli değil

• Orta Vadeli Programda alan bazlı ödeme deniliyor

• Buğday, arpa ve mısır tüm havzalarda destekleniyor her yerde verimli mi?

• Büyük verim farklılığına karşın Çukurova'daki çiftçi ile Karadeniz'deki çiftçi buğdaya aynı desteği alacak

• Buğdayda teşvikin düşürülmesi düşündürücüdür. Nüfus artış hızı ve küresel ısınmanın etkisiyle buğdayın bir stratejik ürün olduğu kabul ediliyorsa, ihtiyacın sınırında gezen bir üretim gelecek yıllarda risk doğurmaz mı?

Yine sık sık üretim açığı verdiğimiz ve ithalat yapmak zorunda kaldığımız mısırın teşviki de azaltılıyor. Bu da ilginç bir gelişme.

Modelin önemli eksikleri

• Türkiye'de yaklaşık 150 çeşit ürün yetiştiriliyor; ancak model yalnızca 16 ürünü kapsamaktadır.

• Modelde fındık, şekerpancarı, tütün gibi temel ürünler destekleme kapsamı dışında bırakılmıştır. Tütünde arz fazlası bulunmamaktadır. 2008 verileri ile yalnızca Ege bölgesinde 38 bin tonluk bir üretim açığı yaşanmıştır. Üretimin en düşük olduğu dönemlerde bile yılda 600 milyon dolarlık ihracat getirisi olan tütünün, havza uygulaması kapsamı dışında tutulmuş olması çok önemli bir eksikliktir.

• Öte yandan, 13 milyon tonluk üretimine karşın şekerpancarının destekleme kapsamı dışında bırakılması; bu alandaki niyetlerin bir göstergesidir. Ayrıca şeker fabrikalarının özelleştirilmeye başlanması bu alandaki piyasalaştırma ve yabancılaştırmanın hızlanacağının işaretidir.

• Model sebze ve meyveleri kapsamamaktadır.

• Hayvancılık ve yem bitkileri de bulunmamaktadır.

Havzalar arasındaki büyük verim farklılıklarına karşın buğday, arpa ve mısır tüm havzalarda desteklenmektedir. Çukurova'daki çiftçi ile Karadeniz'deki çiftçinin buğdayda aynı desteği alması rasyonel değildir.

Model başarılı olabilir mi ya da bu modelle üretim artabilir mi?

• Model kapsamındaki 16 ürüne uzun zamandan beri destekleme primi verilmekte; desteğe karşın üretim istenilen düzeyde artmamaktadır.

• Sorun destek değil, girdi maliyetlerinin yüksekliğindedir. Dünyanın en pahalı mazot ve gübresiyle üretim yapmak zorunda kalan çiftçinin rekabet edebilmesi mümkün değildir

• En yüksek verime sahip çiftçinin bile öncelikli sorunu girdilerin pahalı olmasıdır.

• Mazot, gübre ve diğer girdilerde vergi indirimi yapılması gerekir.

• Sulama ve altyapı yatırımlarının hızlandırılması gerekir.

• Tarım bütçesinin GSMH'nin en az yüzde 1'i oranına çıkarılması gerekir.

Sonuç

Türkiye tarımının en önemli sorunlarından birisi üretimin planlanamamasıdır. Planlama süreci üretimin yanı sıra yatırım, pazarlama, örgütlenme gibi alanları da kapsayan bütüncül bir yaklaşımdır. Ayrıca her planlamanın kaynak tahsisi; dolayısıyla bölüşüm ilişkilerine de bir müdahale olduğu unutulmamalıdır.

Model ilke olarak, üretim planlamasının bir aracı olması yönünden doğru bir yaklaşımdır. Ancak gerek beklenen sonuçların ortaya çıkabilmesi için yapılması zorunlu olan diğer çalışmalara hiç değinilmemesi, gerekse iyi yönetilmemesi durumunda doğurabileceği yanlış sonuçlar açısından, modele ihtiyatla yaklaşılmalıdır.

Havzalarda destekleneceği ilan edilen ürünler için erken bir iyimserliğe kapılmamak gerekir. Örneğin, Türkiye'nin 2 milyon tonun üzerindeki ihtiyacına karşılık 40 bin tonluk üretim sınırını aşamayan soya, Model kapsamına alındı diye üretim patlaması yaşanamayacaktır. Türkiye soya üretimi için uygun ekolojik ve toprak özelliklerine sahip olmasına karşın, iç ve dış fırsat maliyetleri soya üretimini giderek daha aşağı düzeylere itmektedir. Özetle, dünyanın en pahalı mazot ve gübresi ile üretim yapmak zorunda kalan çiftçinin, bu durumun yarattığı rekabet eksikliği temelinde, ithal soya maliyetleri ile yarışamadığı ortam değişmedikçe, Modelin bir sihirli değnek olamayacağı bilinmelidir.

Benzer şekilde, Türkiye'nin sulama yatırımlarındaki eksiklikler, üretim kararları ve miktarlarını doğrudan etkilemektedir. Kabaca 5 milyon hektarlık sulanan alanlarda üretimi yapılan ürünler, bu alanlar için birbirleriyle rekabet halindedirler. Yani, bir ürüne daha fazla prim desteği vermek, o ürünün ekim alanını artırırken, diğer ürünlerin ekim alanını daraltmaktadır. Mısır-soya ilişkisi, bu durumun en çarpıcı örneğidir.

Türkiye'de 1998-2002 döneminde yılda ortalama 65 bin hektar alan sulamaya açılırken; 2003-2008 döneminde bu miktar 50 bin hektara düşmüştür. 9 milyon hektarlık hedef için, bu yatırım hızıyla gidildiğinde, 80 yıllık bir zaman dilimine ihtiyaç duyulmaktadır.

O halde, bir kez daha altı çizilmelidir ki, başta sulama ve tarla içi geliştirme hizmetleri olmak üzere, altyapı sorunları çözümlenmemiş bir tarım yapısında, Havza Modeli ile bir verimlilik sıçraması yaratılacağı öngörüsü, temeli sağlam olmayan bir dilekten ileri gitmemektedir.

Tarımdaki bir başka önemli sorun, tarımsal üretimin, iç ve dış piyasa egemenliğine terk edilmiş olmasıdır. Pamuk, buğday, narenciye gibi katma değeri yüksek birçok ürün, yıllardan beri maliyet fiyatının altında piyasa değeri bulabilmektedir. KİT'ler ve TSKB'nin alandan çekilmesi, örgütsüz üretici ile örgütlü piyasa yapılarını karşı karşıya bırakmış, böylelikle aracıların artık değere el koyma mekanizmaları daha da güçlenmiştir. Bu bağlamda, örgütlenme ve pazarlama sorunlarını üretici ve tüketici kimliğindeki halk kitlelerinden yana çözmeyen bir yaklaşım, kamu yararına sonuçlar üretemez.

Desteklerin nitel ve nicel yapısının da, bu bağlamda değerlendirilmesi gerekir. Yaşanılan dönemde tarım desteklerinin GSMH'ya oranı, krizlerle dolu 1999-2001 döneminin gerisine düşmüştür. Tarım Kanunu'nun açık hükmüne rağmen, GSMH'nın %1'ini bile tarıma ayıramayan, 2009 yılı tarım bütçesini bir önceki yıla göre 1 milyar TL düşürerek 4.9 milyar TL ile bağlayan bir anlayış, tarımı destekleme iddiasında olamaz.

Model uygulanırken belli oranda kaynak transferi yapılacaktır; bu nedenle iller arası dengeye dikkat etmek gerekir. Bir havzada ya da ilde buğday üreten çiftçi diğerine göre çok daha yüksek verim elde ediyorsa vereceğiniz destek bu iki il ya da havza arasında dengesizliğe yol açabilir. Verimliliği yüksek olan il ya da havza daha hızlı büyürken diğeri geride kalır ve bir süre sonra üretim yapamaz duruma gelebilir. Bu nedenle küçük çiftçiliği, aile işletmelerini, geçimlik tarım yapanları koruyucu önlemlerin alınması gerekir.

Sonuç olarak belirtmek gerekirse; model gelir transferi açısından farklılaşma yaratacak; bu da siyasal iktidarın elinde güçlü bir koza dönüşebilecektir. Bu durum modeli siyaseten hem güçleştirecek hem de siyasal kaygılarla uygulamanın yanlış yönlendirilebilme olasılığını artıracaktır. (NO/TK)

* Dr. Necdet Oral, TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası Bursa Şubesi.