Mecliste görüşülen büyük bölümü kabul edilen torba yasa, çalışma hayatıyla ilgili pek çok düzenleme içeriyor. Baş iş müfettişi Dr. Sabahattin Şen'in iş denetimiyle ilgili getirilen yeni düzenlemeri değerlendiren yazısını aktarıyoruz.
İş müfettişlerinin Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) Sözleşmesinden kaynaklanan denetim yetkileri gasp edilerek memurlara vesayet altında denetim yaptırılacak
Torba Yasa'nın TBMM'de kabul edilen maddeleri evde çalışma ve uzaktan (tele) çalışma gibi esnek çalışma biçimleriyle işçileri daha çok güvencesiz ve kayıt dışı çalışmaya iterken, işçi şikayetlerini inceleme yetkisini de iş müfettişlerinden alarak iş hukuku konusunda hiçbir bilgisi olmayan düz-vasıfsız memurlara vermekte. İşçi şikayetlerinin daha kısa sürede incelenebileceği iddiasıyla yapılan bu düzenlemeyle işçilerin şikayet hakları işlevsiz hale getirilirken, iş müfettişlerinin denetim yetkisi de 81 nolu ILO sözleşmesine, dolayısıyla Anayasanın 90.maddesine aykırı olarak gasp edilmiş olmaktadır.
Bakanlık kurulduğundan beri işçi şikayetlerini İş Müfettişleri inceliyordu
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 1946 yılında kuruldu, İş Denetimine ilişkin 81 nolu ILO sözleşmesini de Türkiye 1950 yılında kabul etti. ILO sözleşmesi çalışma hayatının bağımsız bir iş denetim birimi tarafından yürütülmesini öngörmektedir. Bu amaçla Çalışma Bakanlığı bünyesinde iş müfettişleri istihdam edilmeye başlanmış ve işçi şikayetlerini de Bakanlık kurulduğundan buyana iş müfettişleri incelemiştir. İş Yasasının 91.maddesinde de, "Devlet, çalışma hayatı ile ilgili mevzuatın uygulanmasını izler, denetler ve teftiş eder. Bu ödev Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı ihtiyaca yetecek sayı ve özellikte teftiş ve denetlemeye yetkili iş müfettişlerince yapılır" denilmektedir. İş Teftiş Tüzüğü ve İş Teftiş Yönetmeliğinde de halen, Torba Yasa'ya rağmen, işçi şikayetlerinin iş müfettişleri tarafından inceleneceğini ilişkin hükümler yerini korumaktadır.
Ancak ekonomik krizin Türkiye'ye "teğet" geçmemesi nedeniyle son yıllarda ücret ve benzeri hakların ödenmemesi ya da işten haksız çıkarmalarda ihbar ve kıdem tazminatlarının verilmemesi veya sendikal baskı gibi konularda işçi şikayetleri olağanüstü boyutlarda arttı. Bakanlık işçi şikayetlerinin giderek yoğunlaşması karşısında iş müfettişlerinin çalışma olanaklarını iyileştirerek daha verimli çalışmalarını sağlamak yerine, 2009/10 sayılı genelge ile İş Kanununa aykırı olarak "iş sözleşmesi sona eren" işçilerin şikayetlerini, iş hukuku konusunda hiçbir bilgisi olmayan, sadece evrak kaydeden ya da bilgisayarda yazı yazma gibi vasıfsız işler yapan memurlara inceletmeye başladı. Genelgenin uygulandığı dönemde memurların bütün yaptığı iş; işverenleri telefon ya da faks ile Bölge Müdürlüğüne çağırarak işçinin alacağının olup olmadığını sormak, işverenin işçi alacağını kabul etmemesi halinde işçiye iş mahkemesine başvurması gerektiğini bildirmek olmuştur. Bakanlığa göre bu kadar basit bir işlemle şikayet konuları çözülmüş olmaktadır! Oysa yapılan iş şikayetlerin çözülmesi değil, işçilerin şikayet hakkının içi boşaltılarak işlevsiz hale getirilmesi ve yargının iş yükünün artırılması olmuştur. İş Müfettişleri Derneği ve Tek Gıda-İş Sendikasının açtığı dava sonucunda Danıştay 10. Dairesi 2010/315 ve 2010/345 sayılı kararları ile anılan genelgenin yürütmesinin durdurulmasına karar verdi. Ancak Bakanlık bu kez de Danıştay'ı by-pass etmek için Torba Yasa ile kanun değişikliği yaptı.
Düzenleme ILO Sözleşmesine ve Anayasaya aykırı
Öncelikle Torba Yasa maddesinde, "30/1/1950 tarihli ve 5521 sayılı İş Mahkemeleri Kanununun 10. maddesine istinaden iş sözleşmesi fiilen sona eren işçiler" denilmesi tam anlamıyla bir hukuk gafıdır! Çünkü İş Mahkemeleri Kanununun anılan maddesi, idarenin 15 gün içerisinde çözemediği başvuruları iş mahkemesine göndermesini öngörmektedir; bu maddenin hiçbir şekilde işçilerin iş sözleşmesinin sona ermesiyle ilgisi bulunmamaktadır.
Torba Yasa'daki düzenleme birçok yönüyle iş denetimini düzenleyen 81 nolu ILO Sözleşmesine, dolayısıyla Anayasanın 90.maddesine açıkça aykırıdır. Birincisi; işçi şikayetlerinin incelenmesinin, "işçinin kişisel alacaklarıyla ilgili uyuşmazlığın çözümlenmesi olduğu, iş denetiminin asli konusu olmadığı" görüşü ileri sürülmektedir. ILO Sözleşmesinin 3.maddesi açıkça, ücretlerin ödenip ödenmediğinin denetlenmesini iş müfettişlerinin görevleri arasında saymıştır. İşten ayrılan ya da çıkartılan işçinin ücret alacağı olabileceği gibi fazla çalışma (1) ulusal bayram ve genel tatil çalışması, yıllık izin ücreti gibi başka alacakları da olabilecektir. Öğretiye ve yerleşik yargı kararlarına göre bu alacakların da geniş anlamda ücret kapsamında olduğu tartışmasızdır. İş güvencesi olmadığı için çalışırken şikayet hakkını kullanamayan işçiler, ancak iş sözleşmesi sona erdikten sonra ücret ve benzeri haklarını iddia edebilmektedir. Bu nedenle, işten ayrılan işçilerin alacak haklarının ödenmediği konusundaki şikayet dilekçeleri doğrudan ILO sözleşmesi kapsamındadır ve iş denetiminin asli konusudur. ILO Sözleşmesindeki bu açık düzenlemeyi göz ardı ederek iş sözleşmesi sona eren işçilerin şikayetlerinin iş denetiminin asli konusu olmadığı gibi bir sonuca varılması ILO Sözleşmesinin hem madde metnine hem de özüne aykırıdır.
İkincisi; ILO Sözleşmesinin 2 ve 3.maddelerinde iş denetiminin görevleri arasında sayılan, "...işçilerin işleriyle meşgul bulundukları sırada korunmalarına dair olan kanuni hükümlerin uygulanması" ifadesi gerekçe gösterilerek de iş sözleşmesi sona eren işçilerin şikayetlerinin iş denetiminin asli konusu olmadığı gibi bir sonuca varılamaz. Aslında ILO Sözleşmesini yorumlarken 1950 yılında yapılan çevirisi yerine ILO'nun bu sözleşmeyle ilgili daha sonra yaptığı çalışmaları dikkate almak gerekmektedir. Bu konuda ILO tarafından yapılan son bir çalışmada iş müfettişlerinin görevlerinin ülkeden ülkeye farklılık göstermekle birlikte "proaktif" ve "reaktif" olmak üzere ikiye ayrıldığı belirtilmekte; işçi şikayetleriyle iş kazaları ve uyuşmazlıkların incelenmesi de reaktif görevler arasında sayılmaktadır. (2) 2006 yılındaki ILO Konferans Raporunun iş denetimiyle ilgili bölümünde de bu konuda özetle şöyle denilmektedir: "İşçilerin çalışırken korunması ifadesi, 81 nolu Sözleşmeden sonra yürürlüğe giren sözleşmeler ve tavsiye kararları bağlamında geniş anlamda yorumlanmalıdır (vurgu bize ait). Bu bağlamda anılan ifade öncelikle istihdam süresince işçilerin temel hakları ve sosyal korunmalarıyla ilgilidir. 129 sayılı Sözleşmenin (3) hazırlık çalışmalarından açıkça anlaşılmaktadır ki; bu ifade örgütlenme, toplu sözleşmeden yararlanma, iş sözleşmesinin sona erme koşulları (conditions of termination employment, vurgu bize ait) ve sosyal güvenlik gibi alanları kapsamaktadır. (4) Görüldüğü gibi, çalışma koşullarının iş müfettişleri tarafından incelenmesi; iş sözleşmesinin sona ermesini, dolayısıyla buna bağlı olarak doğabilecek ihbar ve kıdem tazminatıyla sendikal tazminat alacaklarını da kapsamaktadır. Bu bağlamda da iş sözleşmesi sona eren işçilerin şikayetlerinin incelenmesi iş müfettişlerinin asli görevidir.
Üçüncüsü; Torba Yasa'daki madde gerekçesinde, "iş sözleşmesi sona ermiş işçilerin iş sözleşmesinden kaynaklanan kişisel alacaklarına ilişkin şikâyetlerinin incelenmesi, bu incelemenin işyeri denetimini gerektirmemesi (abç), belgeye dayalı incelemeler olması nedeniyle tam anlamıyla bir teftiş ve denetim faaliyeti" olmadığından söz edilmektedir. Her denetim belge incelemesini de, işyerinde soruşturma yapılarak tanık dinlenilmesini de gerektirebilir. Müfettiş gerekli belgeleri uygun gördüğünde işyerinde, uygun gördüğünde çalışma odasında inceleyebilir. (5) Memurların hiçbir belgeyi inceleyecek ya da araştıracak bilgi birikimi yoktur, olması da beklenemez. İnceleme, araştırma ve soruşturma bir uzmanlık ve kariyer gerektirmektedir. Bunun için iş müfettişleri sınavla mesleğe girmekte, üç yıllık yardımcılık döneminden sonra yeterlik sınavında başarılı olabilirlerse iş müfettişi unvanına hak kazanabilmektedir. Nitekim ILO Sözleşmesinin 7.maddesi; iş müfettişlerinin iş denetimini yürütebilecek kariyere sahip olmasını ve buna göre yetiştirilmelerini öngörmektedir. Torba Yasa'daki düzenlemeye göre "teftiş, denetleme ve incelemeler sırasında işverenler, işçiler ve bu işle ilgili görülen başka kişiler izleme, denetleme ve teftişle görevli iş müfettişleri ve işçi şikayetlerini inceleyen bölge müdürlüğü memurları tarafından çağrıldıkları zaman (abç) gelmek, ifade ve bilgi vermek, gerekli olan belge ve delilleri getirip göstermek ve vermek" yükümlüğündedir, bu hükme aykırı davranılması halinde idari para cezası uygulanacaktır. Madde gerekçesinde iş sözleşmesi sona eren işçilerin şikayetlerinin incelenmesinin "tam anlamıyla bir teftiş ve denetim faaliyeti olmadığı" ileri sürülürken, madde metninde bu işlemin iş müfettişleri tarafından yapılan teftiş, denetleme ve incelemelerle eşdeğer hukuki işlemler olarak kabul edilmesi ve aynı idari yaptırımın öngörülmesi düzenlemenin kendi içinde de çelişkili olduğunu göstermektedir. Torba Yasa'daki düzenleme ile bu anlamda da ILO Sözleşmesinin 7.maddesine aykırı olarak iş müfettişlerinin mesleki kariyerleri göz ardı edilmekte ve denetim yetkisi memurlara da verilmiş olmaktadır. Sadece bir tek farkla, memurlar işyerinde denetim yapamayacak, kendi bürolarında denetim yapacaktır. Oysa ILO Sözleşmesi çalışma hayatının denetlenmesi için "iş denetim sistemi" kurulmasını iş denetiminin sadece iş müfettişleri tarafından yürütülmesini öngörmüştür. Buna göre de çalışma hayatını ILO Sözleşmesini kabul eden tüm ülkelerde iş müfettişleri denetlemektedir.
Dördüncüsü; yine iş denetim sisteminin bütünselliği gereği, ILO sözleşmesi işçilerin ya da sendikaların şikayetlerinin incelenmesini hiçbir şekilde iş sözleşmesinin devam etmesi ya da sona ermesi durumuna göre ayrı işlemlere tabi tutmamıştır. İşçiler ya da sendikalar tarafından yapılan şikayetler; işçinin iş sözleşmesi sona ermiş olsa da, işçi halen işyerinde çalışıyor olsa da iş denetim birimi, yani iş müfettişleri tarafından incelenecektir. ILO'ya göre üç denetim türü vardır: Genel Denetim, Önel (Kontrol) Denetimi, İnceleme (Özel) Denetim. İnceleme denetimi şikayet ya da başvuru üzerine yapılan denetimdir. İş denetimine ilişkin bu düzenlemeler İş Teftiş Tüzüğü, İş Teftiş Yönetmeliği ve İş Teftiş Rehberinde de aynen yer almaktadır. Oysa Torba Yasa'daki düzenlemeye göre örneğin; çalışırken fazla çalışma ücretinin ödenmediğini şikayet eden işçinin (ki bunlar iş güvencesi olmadığı için genelde imzasız dilekçeler göndermekte) dilekçesini iş müfettişi, iş sözleşmesi sona erdikten sonra fazla çalışma ücretinin ödenmediğini şikayet eden işçinin dilekçesini düz-vasıfsız herhangi bir memur inceleyecektir. Aynı şekilde, çalışırken kendisine sendikal baskı yapıldığını iddia eden bir işçinin ya da halen çalışmaya devam eden üyelerine sendikal baskı yapıldığını ileri süren sendikanın şikayeti iş müfettişi tarafından; sendikal nedenle işten çıkarıldığını iddia eden işçinin ya da üyeleri sendikal nedenle işten atıldığını iddia eden sendikanın şikayeti düz-vasıfsız memurlar tarafından incelenecektir. Sendikal baskı gibi yüzlerce, binlerce yargı kararlarına konu olan, hakkında kütüphaneler dolusu kitaplar yazılan karmaşık bir konuyu düz-vasıfsız bir memur nasıl inceleyecektir acaba? Açıklanan nedenlerle, çalışma hayatında iş sözleşmesi sona eren işçilerin şikayetlerinin memurlara, iş sözleşmesi devam eden işçilerin şikayetçilerinin iş müfettişlerine inceletilmesi şeklinde bir ayrıma gidilmesi, bu yönüyle de iş denetim sisteminin bütünselliğine, dolayısıyla ILO sözleşmesine aykırıdır.
81 nolu ILO Sözleşmesinin uluslararası sözleşme niteliğinde olduğu açıktır. Anayasanın 90.maddesine göre iç hukuktaki düzenleme uluslararası sözleşmeye aykırı ise uluslararası sözleşme hükümleri uygulanacaktır. Bu nedenle Torba Yasadaki düzenleme Anayasanın 90.maddesine de aykırıdır, kanunlaşsa bile iç hukukta uygulanma olanağı yoktur.
İşçi şikayetlerindeki gecikmeler nasıl önlenebilir?
Yoğunlaşan işçi şikayetlerinin geciktirilmeksizin incelenebilmesi için iş müfettişlerinin çalışma koşullarının iyileştirilmesi, mesleklerine uygun çalışma olanaklarının sağlanması (Ankara'da Bakanlık binasında bile 5-6 metrekarelik odalarda iki iş müfettişi çalışmaya çalışmaktadır !), iş müfettişlerinin tebligat zarfı yazmak gibi memurların yapması gereken kırtasiye işlerinden kurtarılması gerekmektedir. İş müfettişlerinin denetim görevinin memurlara yaptırılması yerine, iş müfettişlerinin yapmak zorunda kaldıkları kırtasiye ve bürokrasi işleri memurlara yaptırılmadır. Odalarını kendi olanaklarıyla tefriş ettirmek zorunda kalan, fiziki çalışma koşulları memurlardan bile kötü olan, hiçbir şekilde kariyer ve liyakatlarına göre değerlendirilmeyen; dolmuşla, belediye otobüsüyle saatlerce yol giderek cadde cadde, sokak sokak işyeri arayan ('80 öncesinde iş müfettişlerinin hizmet araçları vardı), taşeron işçilerine kendi ceplerinden para vererek odalarını temizlettiren iş müfettişlerinin işçi şikayetlerini kısa sürede sonuçlandırması mümkün müdür? Torba Yasadaki düzenlemeyi savunanlar gerçekten işçi şikayetlerinin en kısa zamanda incelenerek sonuçlandırılmasını istiyorlarsa, öncelikle iş müfettişlerinin çalışma koşullarını iyileştirmek zorundadır! En basit bir yöntem şu olabilir: Memurlar iş müfettişlerine bağlı olarak müfettişlerin büro ve sekretarya hizmetlerini yürütür, böylelikle müfettişler tüm mesailerini denetime ayırabilir.
Bağımsız denetim yerine vesayet altında denetim
İş müfettişleri 1970'li yıllara kadar bölge müdürlüklerine bağlıydı, her türlü işlemlerinden ve özlük haklarından bölge müdürlerine karşı sorumluydular. Ancak bölge müdürlerine bağlı bir denetim sistemi 81 nolu ILO sözleşmesine aykırıdır. Çünkü ILO sözleşmesi bağımsız bir iş denetim sisteminin örgütlenmesini öngörmektedir. Sözleşmenin 6.maddesi denetim görevlilerinin hiçbir etki altında kalmadan objektif bir şekilde denetim görevini yerine getirebilmeleri için, yasal güvencelere ve bağımsız bir statüye sahip olmalarını öngörmektedir. Bu nedenle iş müfettişleri 1970'li yıllarda kısa adı İMDER olan İş Müfettişleri Derneği çatısı altında örgütlenerek yıllarca bağımsız bir iş denetim sisteminin kurulması için mücadele ettiler ve sonunda doğrudan Bakanlık Makamı'na bağlı İş Teftiş Kurulu oluşturuldu. İş Teftiş Kurulunun oluşturulmasıyla bölge müdürlerinin iş müfettişleri üzerindeki vesayetleri sona erdi. Torba Yasa ile bölge müdürlüğü memurlarına denetim yetkisi verilmekle, işçi şikayetleriyle ilgili olarak yapılacak denetimler ILO'nun bağımsız iş denetimi öngören 81 nolu Sözleşmesine ve Anayasanın 90.maddesine aykırı olarak yeniden iş hukuku konusunda hiçbir kariyerleri olmayan, genellikle de Bakanlık dışındaki görevlerden atanan bölge müdürlerinin vesayetine verilmektedir. Çünkü bölge müdürlüğü memurlarının yasal güvenceleri ve bağımsız statüleri bulunmamaktadır. (SŞ/EÜ)
__________________________________________________________________________
(1) Devlet Bakanı Ali Babacan kısa bir süre önce basında yer alan açıklamasında Türkiye'de haftalık çalışma süresinin 59 saat olduğunu söylemiştir (Hürriyet, 2 Şubat 2011). Haftalık yasal çalışma süresi 45 saat olduğu için, buna göre her işçinin haftalık 14 saat fazla çalışma ücreti alacağı olmaktadır.
(2) "The enforcement functions of labour inspectorates vary considerably from country to country, but labour inspectorates tend to perform both proactive (planning monthly and annual, national, field and sectoral inspection activities, identifying cases of non-compliance and taking corrective action), and reactive functions (dealing with complaints, accidents, incidents and disputes)." Labour Inspection: What It Is and What It Does - A Guide for Workers, sh. 15, erişim: 07.02.2011
(3) 129 nolu ILO Sözleşmesi Tarımda İş Denetimine ilişkin olup Türkiye bu sözleşmeyi henüz onaylamamıştır.
(4) Labour Inspection, International Labour Conference, 95th Session, 2006, Report III (Part 1B), sh. 16
(5) Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz.: Labour Inspection - A Worker's Education Manuel, Internaional Labour Office, Geneva, 1986, s. 59-69.
