Yerel yönetim sistemini kökten değiştirecek büyükşehir yasa tasarısı sessiz sedasız Meclis'ten geçecek gibi görünüyor. Tasarıya fazla ses çıkarılmamasının, yoğun karşı çıkışların olmamasının bir nedeni AKP'nin gücü karşısında artık yapabilecek bir şeyin olmadığı düşüncesinin yaygınlaşmasıysa, bir diğer nedeni de 13 ilde büyükşehir belediyesi kurulmasının kamuoyunda olumlu bir gelişme olarak karşılanması olabilir.
AKP yetkilileri, bu tasarıyla yerel yönetimlerin yetkilerinin artırıldığını ve AB'ye daha da yaklaşıldığını düşünüyor. Örneğin, AKP'nin Yerel Yönetimlerden Sorumlu Genel Başkan Yardımcısı Menderes Türel Radikal'deki röportajında şunları söylemiş:
"Biz yerindenlik ilkesi çerçevesine dayalı bir kanun düzenledik. Bırakın merkezileştirmeyi, aksine yerel yönetimin yetkileri burada arttırılıyor. Dolayısıyla yerindenlik dediğimiz, Avrupa Konseyi'nde 1989 senesinde imza attığımız yerel yönetim özerklik şartnamesi gereğince yapılması gerekenleri daha yeni yapabiliyoruz. Burada zaten önemli olan Ankara ile olan ilişkilerin daha da azaltılması ve meselelerin yerinde çözülmesi ve hızlı hizmet." (Radikal, 16 Ekim 2012)
Acaba yukarıda yazılanlar doğru mu, bu proje gerçekten yerelleşmeyi mi savunuyor?
Bunu anlamak için tasarıya şöyle bir göz atmak yeterli. Yaklaşık 80 sayfadan oluşan metnin 60 sayfası kapanan belediye ve köylerin listesine, geri kalanı da yeni düzenlemenin ayrıntılarına ayrılmış. Yani yerelleşmeyi güçlendireceği iddiasıyla hazırlanan tasarının büyük bölümünü yerel yönetim birimlerinin kapatılmasına ilişkin hükümler oluşturuyor.
Kent hakkı ile büyükşehir tasarısının ilgisi nedir?
Kent hakkını ilk olarak 1968 yılındaki aynı adlı kitabıyla Henri Lefebvre gündeme getirmişti. Kavramın Türkiye'de popüler hale gelmesinde ise David Harvey'in 2008 yılında yine aynı adlı bir makale yayınlaması ve geçtiğimiz aylarda İstanbul ve Ankara'da konferanslar vermesi etkili oldu.
Kavram, kısaca Murray Bookchin'in günümüz yerleşimleri için kullandığı "kentsiz kentleşme" deyişi ile aynı sorunlara göndermede bulunuyor: Kapitalizm ve küreselleşme koşullarında bireyin kentsel yaşamdan dışlanmasına, kentin biçimlenmesinde edilgen bir öğe haline gelmesine kısaca kentin yönetimindeki etkisinin yok olmasına...
Harvey kent hakkını şöyle formüle etmiş: "Kent hakkı, kent kaynaklarına ulaşma bireysel özgürlüğünden çok öte bir şeydir: Kenti değiştirerek kendimizi değiştirme hakkıdır. Bireyselden çok ortak bir haktır."[1]
İşte büyükşehir tasarısı "kent hakkı"nın gerçekleştirilmesinin önünde bir engeldir. Çünkü:
- Ülkedeki yerel yönetimlerin yaklaşık yarısının tüzel kişiliğine son verilmesi, halkın yönetime katılım kanallarından birinin önünü kapamak anlamına gelmektedir;
- Sınırları ilin tamamını kaplayacak yeni büyükşehirlerin yönetimine halkın katılımını sağlamak imkânsızdır.
Yönetim birimi ne kadar büyürse, sınırları ne kadar genişlerse yurttaşların kent yönetimine etkide bulunmaları da o kadar zorlaşacaktır. Milyonluk bir kentte, örneğin Ankara'da, hemşehrilerin yönetime katılmaları yalnızca otobüslerin rengini belirlemek için yapılan ankete oy vermekten ibarettir; otobüsün hangi firmadan alınacağı, güzergâhı ya da en önemlisi onun yerine başka bir şey isteyip istemediği sorulmaz.
Büyükşehir tasarısında sorunlu noktalar
Bugün Türkiye'de il belediyeleri, hem yetkileri, hem gelirleri hem de statüleri yükseleceği için büyükşehir olmak istiyor. Kendi belediyeleri açısından baktıklarında bunda da son derece haklıdırlar; buna diyecek bir şey yok. Ancak konuya daha yukarıdan, Türkiye geneli için baktığımızda tasarının son derece sorunlu olduğunu görüyoruz:
- Tasarı hazırlık sürecinin demokratikliği
Taslak için söylenebilecek ilk şey birdenbire gündeme getirilmesidir. Konu yeterince tartışılmadan, kamuoyunun, uzmanların, sivil toplum örgütlerinin görüşlerine başvurulmadan oluşturulmuştur.
Tasarının parti içinde bile ne kadar benimsendiği açık değildir. İllerdeki belediye başkanlarının durumdan hoşnut olduklarını tahmin edebiliyoruz; acaba kapatılacak il özel idaresi, belediye ve köylerdeki AKP'li yerel siyasetçiler ne düşünüyorlar?
- Avrupa yerel özerklik şartına aykırılığı
Tasarı ile 29 il özel idaresi, 1591 belde belediyesi ve 16.082 köyün tüzelkişiliği kaldırılmakta, başka bir anlatımla il özel idarelerinin yüzde 36'sı, belediyelerin yüzde 53'ü, köylerin yüzde 47'si yerel halka sorulmadan yok edilmektedir.
Bir yerel yönetim biriminin sınırlarının orada yaşayan halkın görüşüne başvurulmadan değiştirilmesi katılım ilkesinin ihlali anlamına gelecektir. Bu durum, kendi yasal düzenlemelerimize uygun olsa bile, altında imzamızın bulunduğu Avrupa Yerel Özerklik Şartı'na aykırılık oluşturmaktadır.
Şart'ın "Yerel Yönetim Sınırlarının Korunması" başlığını taşıyan 5. maddesinde konu "Yerel yönetimlerin sınırlarında, mevzuatın elverdiği durumlarda ve mümkünse bir referandum yoluyla ilgili yerel topluluklara önceden danışılmadan değişiklik yapılamaz." sözleriyle, herhangi bir duraksamaya yer vermeyecek biçimde düzenlenmiştir.
- Büyükşehir tanımının nesnelliği
Yeni il belediyelerinin büyükşehir olması için Büyükşehir Belediye Kanunu'ndaki 750 bin nüfus ölçütünün tutturulması gerekiyordu. Yasal değişiklikle söz konusu rakam düşürülebilirdi. Ancak bu yola girilmemiş, seçilen bazı illerde söz konusu limitin il sınırları içindeki nüfusta geçerli olması koşulu getirilmiştir.
Büyükşehirleşme konusu akademik açıdan desteklenmediği, siyasal-ekonomik kaygılara göre günü birlik kararlarla yürütüldüğü için örneğin AKP içinde bile "Kütahya ve Uşak'ın birleştirilerek il yapılması" gibi garip önerilerde bulunulabiliyor. (Sabah, 4 Ekim 2012)
- Bütünşehir modelinin kırsal alanlar için uygunluğu
Belediye sınırlarının il sınırlarına kadar genişletilmesini anlatan "bütünşehir" uygulaması yalnızca İstanbul ve İzmit gibi kırsal alanlara sahip olmayan metropol bölgeler için uygun olabilir. Oysa yeni büyükşehir yapılacak 13 ilde kırsal alanlar çok geniş yerleri işgal ediyorlar.
Örneğin Muğla'da belde ve köylerin nüfusu, il ve ilçe merkezinden daha fazla durumda.
- Yerel düzeyde merkezileşme
AKP, iktidara geldiğinde AB sürecinin de zorlamasıyla her alanda yerelleşmeyi savunuyordu. Oysa aradan geçen zamanda görüyoruz ki, yerel yönetimlerle, kentsel yaşamla ilgili her alanda artık yerelleşme değil, merkezileşmeye doğru bir gidiş var.
Büyükşehir kurmaya ilişkin yeni tasarı her ne kadar -büyükşehirlerin sayısını artırdığı için- yerelleşme yönünde bir adım olarak değerlendirilebilse de gerçekte yapılan il içindeki yetkileri büyükşehire devretmek, bir anlamda yerel düzeyde merkezileşmeyi gerçekleştirmektir.
Merkezdeki belediyenin kilometrelerce ötedeki bir köye ya da belediyeye nasıl hizmet götüreceği belli değildir. Küçük belediye ve köyler halkın yerel ihtiyaçlarının karşılandığı, gündelik yaşam sorunlarının giderildiği birimlerdir; büyük, merkezi, bürokratik yönetimler yerel halkın yaşamsal beklentilerini karşılayamazlar.
- Merkezdeki belediyenin diğerlerine hükmetmesi
Bazı illerde, kimi yerleşim yerlerinin nüfusu ildeki belediyenin nüfusuna yakın ya da ondan büyük olabilmektedir. Örneğin Muğla ilinde Fethiye, Muğla merkezden daha büyüktür. Tasarı yasalaşırsa Fethiye Belediyesi'nin imar yetkilerinin önemli bir bölümü Muğla Belediyesi'ne devredilecektir. Buna benzer biçimde Mardin'de Kızıltepe ve Nusaybin, Mardin kent merkezinden daha büyüktür.
- İl özel idarelerinin durumu
29 ilde il özel idareleri ortadan kaldırılacaktır. Kuşkusuz, il özel idarelerinin varlık nedenleri sorgulanabilir, yetkileri başka kurumlara devredilebilir. Ancak kamuoyunda yeterince tartışılmadan, araştırma yapılmadan kırsal kesimden bu yerel birimleri uzaklaştırmak ne ölçüde doğrudur?
Yerelleşmeyi sağlamak için böyle bir yöntem izlendiği söyleniyor. O zaman da İl özel İdaresi'nin yerine kurulacak "Yatırım İzleme ve Koordinasyon Merkezi"nin neden merkeze, hatta Başbakana bağlı hale getirildiğini sormak gerekir. Genel bütçe vergi gelirlerinin %0.25'inin aktarılacağı bu merkezlerin bütçesinin onayını doğrudan doğruya Başbakan yapacaktır. Eğer başkanlık sistemine geçmeye hazırlık değilse, yeni bir tür merkezileştirmedir bu.
- Köylerin ortadan kalkması
Bu uygulamayla, Türkiye'nin en eski yerel yönetim birimlerinden, yaklaşık 200 yıllık bir geleneği temsil eden köylerin yaklaşık yarısı, 16 bini, ortadan kaldırılmaktadır.
Bir mahalle olarak yakınlarındaki belediyeye bağlanacak olan köylerin orta mallarının, meralarının, ormanlarının nasıl korunacağı kuşkuludur. Her ne kadar tasarıda geçiş dönemine ilişkin hükümler olsa da gelecekte ne olacağı belli değildir. Biliyorsunuz hükümet yetkilileri afet durumunda mera ve ormanlardan da yararlanılacağını söylemişlerdi.
Kaldırılan köylere orman köyleri de dahildir; İstanbul ve Kocaeli'ndeki orman köyleri de bu düzenlemeyle tüzel kişiliklerinden edilmektedir. Söz konusu hükümlerin Anayasanın ormanların ve orman köylüsünün korunmasına ilişkin 169 ve 170. maddeleri karşısındaki konumu tartışmalıdır.
Yıllardan beri sürüncemede kalan Köy Kanunu tasarısı üzerinde bugüne kadar yapılan çalışmalar anlamsızlaşacaktır.
Küçük bir hatırlatma, Hatay'da daha çok Ermeni yurttaşların yaşadığı Vakıflı Köyü'nün de tüzel kişiliğine son verilecektir.
- Tarım ve hayvancılığın tehlikeye girmesi
Bir başka sorun alanını, geçimini tarım ve hayvancılıktan sağlayan köylülerin, artık belediyenin bir mahallesinde yaşıyor yani kentli sayılıyor olması oluşturmaktadır. Öteden beri tarlasında ekimini yapan, ahırda ineklerini besleyen köylüler, bir anda belediyenin kurallarına tabi tutulduklarını, yani artık tarım ve hayvancılıkla ilgilenemeyeceklerini öğrenmektedirler. Her ne kadar, şimdiki geçiş döneminde bu durumdan kaynaklanacak olası sorunların önüne geçmek için söz konusu etkinliklerin sürdürülmesine belediye tarafından izin verilse de, yakın bir gelecekte tarım ve hayvancılığın yürütülmesinin giderek zorlaşacağı açıktır.
- Toprak rantına göz dikilmesi
Kırsal yerleşim yerlerinin bir günde kentsel kurallara tabii tutulması tarım ve hayvancılık faaliyetlerini olumsuz yönde etkilediği gibi, toprak rantının paylaşımında çatışmalar yaratacaktır. Bugün üzerinde ekim yapılan tarım topraklarının kısa bir süre sonra imara açılması şaşırtıcı olmayacaktır. Bir günlük kararla arazilerin arsa haline gelmesiyle, kırsal kesimdeki toprak rantının denetimi büyükşehir belediyesine geçecektir.
- Köylüye kentsel yükümlülükler getirilmesi
Kırsal yerleşim yerlerinin büyükşehir sınırlarına katılması, bir başka deyişle köylük yerlerin kentsel yönetim mekanizmaları içine alınmasının bir başka etkisi, köylülerin artık emlak vergisi, su parası gibi birtakım yeni kentsel yükümlülükler altına girmesi olacaktır.
- Kürt sorunu ve bitmeyen yerel yönetim reformu
Yaklaşık on yıldan beri sürekli yerel yönetimlerle ilgili bir yasa çıkarılıyor. Köy Kanunu, İmar Kanunu tasarıları da yıllardan beri sırada bekliyor; şimdi eldeki metinler tekrar düzenlenmek zorunda kalacak.
Sistem bir bütünlük içinde değil, günü birlik ihtiyaçların etkisi altında biçimleniyor. Örneğin Kürt sorununun çözümünde yerel yönetimleri düzenlemenin en önemli araçlardan biri olacağı kuşkusuz; sorunun ileride daha da ağırlaşacağı ve yerel yönetimler üzerinde yeniden değişiklik gerektireceği de açık. Daha şimdiden bu araçla oynamaya başlamak ilerideki daha köklü düzenlemelerde zorluk çıkarabilir.
Sonuç: Her yer büyükşehir mi?
Yerel yönetimleri güçlendirmek, il belediyelerinin gelir ve yetkilerini artırmak için buraları büyükşehir ilan etmek tek çözüm yolu değildir; bunu başka biçimlerde gerçekleştirmek mümkündür.
Türkiye nüfusunun yaklaşık 56 milyonu büyükşehir sistemi içine alınacaksa bu kez de Ankara, İstanbul, İzmir gibi gerçekten büyük olan kentler için başka bir düzenlemeye mi gidilecektir?
Yerel yönetimler, tek bir güç merkezinden, günü birlik ani kararlarla değiştirilemeyecek kadar önemli organlardır; konuyla ilgili düzenlemelerin bütün siyasal partileri, uzmanları, demokratik kitle örgütlerini, kısaca toplumun bütün kesimlerini içerecek biçimde yapılması gerekir. (BD/HK)
* Bülent Duru, Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi
[1] David Harvey, "Kent Hakkı", Çev. Meriç Kırmızı, www.sendika.org ("The Right to the City," New Left Review 53, Eylül-Ekim 2008, s. 23-40. )
