BÜTÇE ve PROGRAM:
UYUM VAR MI, UMUT VAR MI?
Prof. Dr.OĞUZ OYAN
Ankara Ü., SBF, Maliye B.
1. Hedef Enflasyonu İçinde Hedefsizlik
2002 yılına ilişkin temel ekonomik büyüklükler Ekim ayından itibaren açıklandı. Bütçe tasarısının TBMM'de bu yazının yazıldığı hafta içinde kabul edilmesi bekleniyor. Bu arada 20 Kasım 2001 tarihinde IMF ile yeni bir Niyet Mektubu imzalandı. IMF ile 2004 vadeli yeni bir orta vadeli istikrar programı imzalanması için görüşmeler de sürdürülüyor.
Geçen yıl Ekim 2000'de, 2001 yılı bütçe ve programı hazırlandıktan sonra 22 Kasım 2000 krizi patlak vermiş ve tüm bütçe ve program hedefleri altüst olmuştu. Bütçe büyüklükleri tüm inandırıcılığını yitirmesine rağmen geçen yıl bu zamanlar (Aralık ayında) 2001 yılı bütçesi TBMM'de kabul edilmişti. Bunun üstüne gelen Şubat krizi bütçe ve programın ve IMF ile sürdürülen istikrar programının sonunu getirmişti. 48 katrilyonluk başlangıç bütçesi üzerine Temmuz'da 30 katrilyonluk bir ek bütçe çıkarılarak tarihi bir sapma gerçekleştirilmişti.
Bu yıl bütçe ve program ile 20 Kasım 2001'de IMF'ye verilen yeni Niyet Mektubu arasında daha büyük bir uyum olduğu görülüyor. Ancak bu görünürdeki uyum, 2001 yılı Mayıs ayında IMF ile imzalanan ve "Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı" (GEGP) adı verilen 3 yıllık orta vadeli istikrar programından büyük sapmalar olduğu gerçeğini değiştirmiyor. Bir başka anlatımla, yeni bir mali kriz yaşanmasına gerek dahi olmaksızın, GEGP, ilan edilişinden 6 ay sonra hiçbir geçerliliğe sahip görünmüyor. Bir istikrar programından yoksun olunduğu o kadar aşikâr ki, yeni bir stand-by için müzakereler başlatılmış bulunuyor. 20 Kasım 2001 tarihli Niyet Mektubunda belirtilen "ciddi belirsizlik" koşullarında yeni bir istikrar programının dahi ne işe yarayacağı bilinmiyor; en azından bugünkü belirsizlik koşullarında 2000 yılında uygulanan türden kesin çerçeveli bir istikrar programı oluşturma olanağı son derece kısıtlı bulunuyor.
2002 Mali Yılı Bütçesine bakılırsa, bu bütçeye ilişkin bazı büyüklüklerin TBMM'ne sunuluş tarihinin hemen öncesinde 11-15 Ekim aralığında değiştirildiği görülüyor. Değişiklik, bütçe harcamalarının 2.3 katrilyon TL kısılması biçiminde ortaya çıkarken, kısıntının bütünüyle faiz harcamalarına ilişkin tahminin aşağıya çekilmesinden kaynaklandığı farkediliyor. Faiz giderlerinin aşağıya çekilmesi, eğer inandırıcı politika ögelerine dayansaydı kuşkusuz olumlu bir gelişme olarak nitelenebilirdi. Ancak, bunun tam da böyle olmadığına aşağıda değinilecek.
Öte yandan,2002 bütçesi boyutlarının yıllardır yapıldığı gibi esas olarak faiz dışı harcamaların baskı altına alınmasından kaynaklanacağı Kasım-Aralık aylarında daha iyi anlaşıldı. 16 Kasım 2001 tarihinde Başbakan ve üç başbakan yardımcısı ile ekonomiden sorumlu Devlet Bakanının basına açıkladığı "2002 yılında kamu kesiminde alınacak tasarruf önlemleri", faiz dışı kamu harcamalarında yapılacak kısıntıları haberliyordu. Bu önlemler, neredeyse olduğu gibi 20 Kasımtarihli Niyet Mektubunda da yer alıyordu. Bütçe içindeki tasarruf önlemlerinin uygulamaya yansıması, tüketim vergileri artışı, personel ve sosyal güvenlik harcamaları azalışı, katma bütçeli idarelerin bölge müdürlüklerinin tasfiyesi biçimini alacaktı.Bütçe dışında ise, özellikle KİT'lerde ürün fiyatlarına zam ve personel tensikatı biçiminde gerçekleşecekti. Harcama azalışı ve gelir artışlarından toplam 5.7 katrilyon TL ek kaynak bekleniyordu. Bunun 3.1 katrilyon lirası konsolide bütçe içi önlemlerden (ki bunun da 1.3 katrilyon lirası faiz dışı bütçe harcaması azalışından) ortaya çıkması bekleniyordu.
2. Hedefler Arasında Uyum Var mı?
2002 yılı hedeflerinin ne ölçüde gerçekçi ve kendi iç tutarlılığı olan bir makro-ekonomik denge modeline dayandığı herhalde bugünün ve önümüzdeki dönemin en çok tartışılacak konuları arasında olacaktır. Görünürde dahi bir iç tutarlılığa sahip olmayan bir makro-ekonomik hedefler demetiyle karşı karşıya olduğumuzu öncelikle belirtmek gerekir. IMF gözetiminde uygulanan bir istikrar programı sürecinde böyle bir ciddiyetsizliğin nasıl olabildiği sorusunun yanıtı ise 9 Aralık 1999 sonrasının tüm istikrar programlarının çöküşüyle defalarca verilmiş bulunmaktadır. Ancak, galiba artık göstermelik bir tutarlılık arayışı dahi gündemden silinmiştir. Çünkü 2002 program ve bütçesi, 2001 Mayıs ayında açıklanan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı (GEGP) ile dahi yollarını ayırmış bir ekonomi yönetimin belgeleridir.
Öncelikle, temel ekonomik büyüklüklere bakılabilir. 2002 hedefleri bize yüzde 4'lük bir pozitif büyüme hedefinin, cari işlemler dengesinin pozitif bakiye vermesi durumuyla eş zamanlı olarak ortaya çıkabileceğini söylemektedir. Keza, programın arkasında, böyle bir ekonomik büyümenin ithalat artışının sınırlı tutulduğu bir konjonktürde gerçekleştirilebilir olduğu varsayımı vardır. Türkiye'nin uzun dönemli ekonomik büyüme eğilimlerini iyi izleyenler, bunun mucizevi bir durum olacağını söyleyeceklerdir. Nitekim, GEGP'na bakıldığında (tablo 2) 2002 yılı için yüzde 5'lik pozitif bir ekonomik büyüme karşılığında 1.7 milyar dolarlık bir cari işlemler açığı öngörüldüğü görülecektir. Bu hedefler en azından kağıt üzerinde birbiriyle daha uyumlu bulunmaktaydı. Bunun nedeni şudur: Türkiye'nin ekonomik büyümesinin hızlandığı her dönemde, hammadde, aramalı ve sanayi malı ithalatı da artmakta ve cari işlemler dengesi negatife dönmektedir. Cari işlemler açığı dış kaynak girişiyle finanse edildiği için böyle bir gelişme aslında olumsuz değildir. Türkiye gibi gelişmekte olan bir ülke için asıl tehlikeli olan, cari işlemler fazlası vermektir; çünkü böyle bir fazla ancak ekonomik gerileme pahasına elde edilebilmekte ve ülkeden dışarıya sermaye transferi olduğu için ekonomiyi zayıflatıcı etkiler birikmektedir.
20 Kasımda imzalanan Niyet Mektubu ise, yüzde 4'lük büyüme hedefi ile bu defa 2 milyar dolarlık bir cari işlem açığını eşleştirerek (tablo 2) bir bakıma daha uyumlu bir makro-ekonomik hedefleme yapmaktadır. Ancak bu sefer de henüz uygulamaya geçmeden bir ay içinde ortaya çıkan bu denli önemli bir düzeltme, "ortada ciddi bir program yok mu" sorusunun daha yaygın olarak sorulmasına neden olmaktadır. Niyet Mektubunda yapılan bu "tashih"in gerekçesi olarak sayılan, 11 Eylül şoku, ekonomide beklenen toparlanma ve daha istikrarlı bir reel döviz kurunun ortak etkisi ise, bütçe ve programa son şekli verilirken, Ekim ortasına doğru, esasen gözönüde bulundurulması gereken bilinen koşullardı.
Ekonomik büyüme hedefiyle uyumsuz gözüken bir başka nokta, kamu harcamaları reel olarak geriletilirken (bütçe gideri artış oranı enflasyon hedefinin altındadır:bakınız tablo), yüzde 4 gibi bir ekonomik büyüme oranının tutturulacağının öngörülmesidir. GSMH'ya oranla bütçe faiz dışı fazlasının yüzde 5.6 ve toplam kamu kesiminin faiz dışı fazlasının yüzde 6.5 gibi yüksek düzeylerde gerçekleşmesini içeren böylesine sıkı bir bütçe politikasının varolduğu koşullarda hangi mucizeyle ekonomik büyüme sağlanacağı anlaşılamamaktadır. Her ne kadar yatırım ve diğer cari harcamaların bütçe içindeki payları bir miktar artacak gibi duruyorsa da, hem bu kalemlerin toplamı bütçenin yüzde 13.8'inden ibaret olmaktadır, hem de GSMH'ya oranla bu harcamalarda bir durağanlık vardır (tablo 1).
Özel tüketim harcamalarından beslenen bir ekonomik büyümenin öngörüldüğü anlaşılmaktadır ama, bütçe personel ödeneklerinin GSMH'ya oranla küçüldüğü, bütçe dışında kalan kamu işçilerinin haklarında ise yeni kısıtlamaların gündeme getirileceğinin ilan edildiği bir ortamda, özel tüketim harcamalarının nasıl artabileceği açık değildir. Kaldı ki, büyük ölçüde kamuyu izleyen özel kesimde yatırım ve istihdam eğilimlerinin sınırlı kaldığı, ücretlerin reel olarak aşındırıldığı da hesaba katılmalıdır.
Varsayalım ki özel tüketim harcamalarından kaynaklanan yüzde 4'lük bir ekonomik büyüme gerçekleşebilsin; o zaman hem tüketim harcamalarının artışı hem de fiyat enflasyonu oranının yüzde 31-35'e düşürülmesi nasıl birlikte gerçekleşebilecektir sorusu açıkta kalacaktır.
3. Bütçe Büyüklükleri: Umut Var mı?
Gelelim bütçe büyüklüklerine. Başlangıçta 98 katrilyon TL'lik bir büyüklüğü (yani 100 katrilyon liralık psikolojik sınırı) aşmamaya çaba gösteren yaklaşım, bunu öncelikle faiz giderlerinde bir indirimle sağlamıştır. Böylece faiz giderlerinin bütçe içindeki payı, 11 Ekim 15 Ekim 2001 tarihleri arasında yüzde 46'dan yüzde 43.6'ya çekilmiştir. Ancak her iki oran da içinde bulunduğumuz yılın yüzde 52'lik oranının hayli altında kalmaktadır. Keza, 2001'de vergi gelirlerinin yüzde 105'i faiz giderlerine ayrılmışken, 2002'de bu orantının yüzde 74'e gerilemesi beklenmektedir.
Bir başka açıdan bakıldığında, GSMH'ya oranla faiz ödemeleri yükünün azalışı daha da çarpıcıdır: 2001'de yüzde 22.0 olan oranın 2002'de yüzde 15.3 olması beklenmektedir! Oysa, GEGP hedeflerine bakıldığında, 2001'de yüzde 20.1 olması beklenen borç faizi bölü GSMH oranının, 2002'de yüzde 19.1 düzeyinde kalması beklenmekteydi.
Peki faizlerdeki ve bütçe açığındaki bu mucizevi geri çekilişi haklı çıkaracak ne vardır? İç borç stoğu durmaksızın artarken (bu yılın sonunda 115 katrilyon TL'ye ulaşması beklenmektedir), borç faiz oranları bir türlü düşürülemezken, reel faiz düzeyini aşağıya çekebilecek hiçbir yapısal ve psikolojik etken ufukta gözükmezken, acaba bu gelişmeyi sağlayan mekanizma nedir? Yoksa gerçekler bize tam olarak yansıtılmamakta mıdır?
Gerçeklerin bize tam olarak yansıtılmadığı doğrudur; ancak bunun nedeni faiz giderlerini tahmin edilenden düşük gösteren bir yaklaşımdan ziyade, iç borcun yapısının değiştirilmiş olmasıdır. 2001 yılında kamu iç borcunun yapısı, büyük ölçüde döviz ve dövize endeksli devlet iç borçlanma senetlerine (DİBS) doğru kaydırılmıştır. Öyle ki, 2001 yılı başında iç borcun yüzde 56'sı sabit faizli borçlanmadan, yüzde 36'sı değişken faizli borçlanmadan veyüzde 8'i döviz ve dövize endeksli tahvil cinsinden borçlanmadan oluşurken, bu oranlar Eylül 2001 itibariyle sırasıyla yüzde 16, yüzde 52 ve yüzde 32 değerlerini almıştır. Yıl sonu itibariyle döviz cinsinden ve dövize endeksli borçlanmanın yüzde 40 düzeyini aşacağı tahmin edilmektedir.
Görüldüğü gibi, döviz ve dövize endeksli borçlanmaların iç borç stoku içindeki payı inanılmaz ölçüde arttırılmıştır ve arttırılmaktadır. Bunun bütçe hesaplarına yansıyış biçimi önemlidir: Döviz cinsinden iç borcun faizleri bütçede yer alırken, kur artışları borç anaparalarına eklenmekte ve bütçe içinde gösterilmemektedir! Böylece, borç idaresine, faiz giderlerini istediği gibi manipüle etme ve kamu üzerindeki gerçek borç yükünü olduğundan küçük gösterme imkanları geçmiş olmaktadır. Üstelik bu uygulamanın, kamu ekonomisinde saydamlığın önemle vurgulandığı bir dönemde yapılıyor olması ibret vericidir.
Görülüyor ki, Mayıs ayında GEGP'yi oluştururken bile iç borçların döviz cinsine dönüştürülmesi hedefte bulunmuyordu. Borçlanma faizlerinin bir türlü aşağıya çekilememesi, daha riskli bir yolun seçilmesine götürmüş ve böylece bütçe açıklarınınmakyajlanması (düşük gösterilmesi) fırsatı da elde edilmiştir. Nitekim, sözkonusu borç konversiyonuna bağlı olarak, bütçenin genel açığının GSMH'ya oranının 2001'de yüzde 15.1'den 2002'de yüzde 9.6'ya düşürülmesi hedeflenebilmektedir
Eğer borçların kamuya ve sonuç olarak halka getirdiği yük bu yolla hafifletilebilmiş olsaydı, söylenecek söz olmayabilirdi. Ama iç borcun faiz yükünü gizleyen, buna karşılık Hazine'ye hem kur farklarını bindiren hem de inanılmaz bir kur riski altında bırakan bu tehlikeli uygulamaya kayıtsız kalınması mümkün değildir.
Faizlerdeki azalışa rağmen bütçenin faiz dışı harcamalarında bir artış ortaya çıkmıyor olması, izlenen politikanın arzu edilen bir sonucu olmaktadır. Her ne kadar faiz dışı bütçe harcamalarının bütçe içindeki payı artıyor gözükse de, GSMH'ya oranla bir azalış ortaya çıkmaktadır; çünkü toplam bütçe harcamalarının GSMH'ya oranla boyutlarının önemli ölçüde küçültülmesi öngörülmektedir. Tablo 3'ün verileri, Türkiye'de faiz dışı bütçe harcamalarının 1981-98 döneminde daralma eğiliminde olduğunu, 1999-2000'de ancak 1980 öncesi düzeyini yakalayabildiğini, ancak 1980 öncesi düzeye denk gelen bir faiz dışı bütçe harcaması için 2001'de bunun iki katı bir toplam bütçe harcamasının ortaya çıktığı görülmektedir. 2002'de hedeflenen faiz dışı harcama düzeyi ise, 1980 düzeyinin dahi altında kalmaktadır. Üstelik, 20 Kasım tarihli Niyet Mektubuna göre, faiz dışı bütçenin GSMH'ya oranı, tablo 1'de verilen yüzde 19.7'lik oranın da altına inerek yüzde 19.4 düzeyinde kalacaktır. Türkiye'nin böyle bir bütçe ile gelişmiş ülkelere yetişmesi bir yana, gelişme patikasına girmesi dahi mümkün değildir. Nitekim, son 8 yılın 4'ünde daralan ve bunların üçünde negatif büyümelere konu olan (yani ekonomik olarak küçülen) bir ekonominin, üzerindeki faiz yükünü atmadan geleceğini inşa edebilmesi mümkün gözükmemektedir.
Borç stokunun bütçenin faiz dışı fazla vermesiyle azalacağını telkin eden, ancak son 6 yıldır faiz dışı fazla veren bütçelere rağmen borç stoğunu büyütmekten başka birşey yapmayan bir ekonomi politikasında ısrar etmek, gelecek perspektifini yitirmekle eşanlamlıdır. 2002 yılı için de tüm hesaplar yüksek bir faiz dışı fazla üzerine yapılmıştır. Bunun tersten okunuşu, bütçenin yatırım, personel ödeneklerinin, eğitim ve sağlık gibi sosyal harcamalarının sürekli olarak tayınlanması olmaktadır. Nitekim tablo 4, eğitim ve sağlık harcamalarının bütçe paylarında 1990'lı yıllarda ortaya çıkan aşınmayı ortaya koymaktadır. Eğitim harcamaları içinde sağlık bilimleri fakültelerinin (tıp, dişçilik, eczacılık) önemli payı olduğu için, eğitim harcamalarındaki azalış aynı zamanda kısmen sağlık harcamaları azalışı anlamına da gelmektedir. Kuşkusuz buradaki veriler hizmetten yararlanana fatura edilen öcretleri hesaba katmamaktadır. Tablo 4, 2000-2002 döneminde eğitim ve sağlık harcamalarında yeni bir erimenin ortaya çıktığını göstermektedir. Bütçenin GSMH payının 2000 ve 2001'de büyümesi nedeniyle eğitim ve sağlık harcamalarının hiç olmazsa GSMH payı korunabilmişken, 2002'de küçülen bir bütçe içinde eğitim ve sağlığın payının da küçültüleceği anlaşılmaktadır. Bütçenin faiz ödeme önceliği herşeyin önüne geçmektedir. Bu herşey içinde halkın sağlığı ve eğitim hakkı da bulunmaktadır.
Bugün Türkiye'de halkın doğrulara ulaşmak için çok daha fazla çaba göstermesi ve özellikle siyasal tercihlerinde çok daha özenli davranması gereği giderek kritik bir önem kazanmıştır. Her durumda, toplumun gerçeğin bilgisine uluşması için çaba gösterilmesi, sosyal bilimcinin, dürüst siyasetçi ve bürokratın vazgeçilmez bir yurttaşlık görevi haline gelmiştir.
Tablo 1:2002 KONSOLİDE BÜTÇESİ
Katrilyon TL Katrilyon TL Yüzde Bütçe Payı Bütçe Payı GSMH Payı GSMH Payı
2001 2002 Artış % % % %
Hedefi Teklifi 2002/2001 2001 2002 2001 2002
Harcamalar 78.0 98.1 25.8 100.0 100.0 42.2 35.0
1. Personel 14.9 21.9 47.0 19.1 22.3 8.1 7.8
2. Diğer Cari 4.8 7.8 62.3 6.2 8.0 2.6 2.8
3. Yatırım 3.8 5.7 52.2 4.8 5.8 2.0 2.0
4. Transfer 54.5 62.7 14.9 69.9 63.9 29.5 22.4
Borç faizi 40.6 42.8 5.4 52.1 43.6 22.0 15.3
Sos. Güvenlik 5.1 7.9 54.9 6.5 8.1 2.8 2.8
Diğer transferler 8.8 11.9 35.2 11.3 12.1 4.8 4.3
Faiz Dışı Harcama 37.4 55.3 47.8 47.9 56.4 20.3 19.7
Gelirler 50.2 71.1 41.8 100.0 100.0 27.1 25.3
1. Vergi gelirleri 38.5 57.9 50.3 76.8 81.4 20.9 20.6
2. Diğer gelirler 11.6 13.2 13.8 23.1 18.6 6.2 4.7
BÜTÇE DENGESİ -27.8 -27.0 -3.2 - - -15.1 -9.6
FAİZ DIŞI DENGE 12.7 15.8 24.4 - - 6.9 5.6
Kaynak: Maliye Bakanı Bütçe Açış Konuşması; 2002 Bütçe Gerekçesi; 2002 Yılı Programı
Tablo 2 : Bütçe ve Program : Temel Göstergeler
2001 2002
Faiz gideri/vergi geliri% 105.3 73.9
Faiz gideri bütçe geliri % 80.9 60.2
Vergi geliri/bütçe gideri % 49.4 59.1
Bütçe geliri/bütçe gideri % 64.3 72.5
Dolaylı vergi/toplam vergi % 60.4 65.9
GSMH (katrilyon TL) 184.7 280.5
Büyüme hızı (% 8.5 4.0
Büyüme hızı (GEGP:Mayıs 2001) -3.0 5.0
Deflatör (%) 60.3 46.0
Yıl sonu TEFE (%) 80.0 31.0
Yıl sonu TÜFE(%) 65.0 35.0
Cari İşlemDengesi (milyon Ş)
2002 Programı (15 Ekim)2896116
Niyet Mektubu(20 Kasım)-2000
GEGP(Mayıs 2001)-1000 -1700
Kaynak: Maliye Bakanlığı, DPT, Hazine, Niyet Mektupları.
Tablo 3: Bütçe Harcama Büyüklüklerindeki Değişim
(GSMH'ya Oranla)
%
1977-1980 1981-93 1994-98 1999-200020012002
Bütçe harcamaları 20.7 18.3 25.6 36.642.235.0
Faiz dışı bütçe harcamaları 20.1 15.5 16.8 21.620.219.7
Kaynak: Maliye Bakanlığı, Bütçe Gerekçeleri ve Yıllık Ekonomik Raporlardan
yararlanılarak düzenlenmiştir.
NOT: 2001 için gerçekleşme tahmini; 2002 için bütçe ve program hedefleri alınmıştır.
Tablo 4: Eğitim ve Sağlık Harcamalarının Bütçe İçindeki Paylarının Gelişimi
(Gerçekleşen harcamalar, yüzde olarak)
Yıllar Eğitim Sağlık toplam
1990-93Yıllık Ortalaması 18.6 4.4 22.9
1994-99Yıllık Ortalaması 12.2 3.1 15.3
2000 10.1 2.4 12.5
2001* 11.2 2.7 13.9
2002** 10.2 2.4 12.6
Kaynak: Maliye Bakanlığı Bütçe Gerekçeleri
*Başlangıç ödeneği
