Türkiyenin Savunma Bütçesi:Veri ve Gözlemler
Savunma bütçesi Milli Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı'nın harcamalarının toplamından oluşmaktadır. 2001 yılında bu toplam içinde Milli Savunma Bakanlığı'nın payı yüzde 84.4, Jandarma Genel Komutanlığı'nın payı yüzde 15.0, Sahil Güvenlik Komutanlığı'nın payı ise yüzde 0.6 kadardır. Milli Savunma Bakanlığı'nın bu baskın konumu nedeniyle, savunma bütçesini bir bütün olarak ele alacak, alt kuruluşları itibariyle değerlendirme yapmayacağız. Milli Savunma Bakanlığı'na bağlı kurumlara gelince, bakanlığın bütçesi yüzde 49.3 oranında Kara Kuvvetleri Komutanlığı, yüzde 21.9 oranında Hava Kuvvetleri Komutanlığı, yüzde 14.4 oranında Deniz Kuvvetleri Komutanlığı, yüzde 7.2 oranında Milli Savunma Bakanlığı, yüzde 7.1 oranında ise Genel Kurmay Başkanlığı tarafından kullanılmaktadır (MSB, 2000:109). Bu kurumsal ayrıntıda da değerlendirme yapmayacağız.
Tablo 1 'de Türkiye'nin savunma bütçesine ilişkin veriler sunulmaktadır. Bu yazıda kullanılan bütün verilerin kaynağı, aksi belirtilmedikçe, Maliye Bakanlığı'dır. Çeşitli yıllara ilişkin Bütçe Gerekçesi'nin yanısıra bakanlığın ilgili birimlerinden ve web sayfasından elde edilmişlerdir. 1987 fiyatları ve dolar cinsinden veriler ise GSYİH ile dolar kuru kullanılarak tarafımızdan hesaplanmıştır. Tablo 1 'in 1. sütundaki değerler cari fiyatlarla olduğundan değerlendirmesi güçtür, dönemin bütününe ilişkin verileri bir arada sunmak amacıyla konmuştur. 2. sütundaki değerler sabit fiyatlarla düzenlendiğinden zaman içindeki eğilimleri değerlendirmeye uygundur. Harcama düzeyi açısından 1979-1988 alt dönemi ile 1989-2001 alt dönemi arasındaki fark çok belirgindir. Savunma bütçesi 1988 sonrasında çok belirgin bir artış göstermiştir. Büyük kriz yılları olan 1994 ve 2001 bu son dönemin istisnalarını oluşturmaktadır. Ancak, yine de 2001 yılındaki düzey 1980 yılı düzeyinin 2 katından daha fazladır.
Tablo 1 'in 3. sütununda savunma bütçesinin dolar cinsinden verileri yer almaktadır. Ulusal harcamaların dolar cinsinden ifade edilmesinin, yüksek devalüasyonlar nedeniyle, sakıncalı olduğunu belirtmeliyiz. Örneğin 2001'de savunma bütçesi dolar cinsinden yüzde 25 oranında küçülmüştür. Oysa 2001 yılındaki küçülme sabit fiyatlarla, yani reel anlamda yüzde 9.5'dir. Belirtilen sakıncayı saklı tutarak bakarsak, 1989 yılında 2 milyar doları aşan savunma bütçesi, 1990 yılından başlayarak 3 milyar doların üzerinde olmuş, 1997 yılında 5 milyar doları aşmış ve 1999 yılında 7 milyar dolar değeri ile en yüksek düzeye ulaşmıştır. (TL cinsinden en yüksek reel değer 2000 yılına ilişkindir.) Yine bir kriz yılı olan 1980'e göre 2001'de savunma için dolar cinsinden de 2 katından fazla harcama yapıldığını söyleyebiliriz.
Savunma harcamasının toplam düzeyi kadar, bütçe içindeki konumu da önemlidir. Tablo 1 'in son iki sütunu bu amaçla düzenlenmiştir. Yaygın söylemde savunma harcamalarının bütçe içindeki payının sürekli düştüğü dile getirilmektedir. Bunun dayanağı konsolide bütçeye göre yapılan oranlamadır. Buna göre, savunmaya bütçeden örneğin 1980 yılında yüzde 17 oranında harcama yapılmışken bu oran 2001 yılında yüzde 8'e kadar düşmüştür. Bu gözlem zaman içinde savunma harcamalarının arttığı biçimindeki yukarıdaki gözlemimizle uyuşmamaktadır. Oysa konsolide bütçe harcamalarının içinde borç faizi ödemeleri giderek çok daha fazla paya sahip olmakta ve konsolide bütçe de, borçlanma gereği de giderek artmaktadır. Faiz ödemeleri verimsiz harcama kapsamında olduğundan bütçenin asıl fonksiyonlarından (savunma, eğitim, sağlık vb.) ayrı tutulmalıdır. Bu nedenle faizdışı bütçe'nin dağılımına bakmak daha doğrudur. Burada bir noktaya açıklık getirelim:
Ele alınan dönem içinde savunma ve faiz dışındaki harcama kalemlerinde de reel anlamda önemli artışlar olmuş, faizdışı bütçe de büyümüştür (Bkz. Günlük-Şenesen, 2000 ve 2002).
Tablo 1 'in son iki sütunundaki veriler arasındaki farkın giderek açılmasının nedeni borç faizi yüküdür. Son sütundaki verilere göre savunmanın üretken harcamalar içindeki payında belirgin bir azalma söz konusu değildir, yıllara göre oynamalar olmakla birlikte, bütün dönem boyunca yüzde 14-18 değer aralığında seyretmektedir. Ayrıca kriz yıllarında bile önemli düşüşler olmadığı görülmektedir. Örneğin savunma harcamalarının düzeyinde az da olsa azalma saptadığımız 1994 yılında savunmanın faiz-dışı içindeki payı yüzde 18'lik üst sınıra yakındır. Bu da bu yılda faiz-dışı toplam bütçenin savunma kaleminden daha fazla daraldığı, krizin savunma üzerindeki etkisinin çok daha az olduğu anlamına gelir. Kısaca, savunmanın bütçe fonksiyonları arasındaki yeri genel olarak dönem boyunca korunmuştur. 2001 yılında faiz-dışı bütçe içindeki paydaki azalma da önemli düzeyde değildir.
Savunma bütçesinin bileşenleri
Bu bölümde savunma bütçesini ekonomik sınıflandırma (cari, yatırım ve transfer harcamaları) ayrımıyla değerlendireceğiz. Yaygın sınıflandırmada cari harcamaların iki bileşeni vardır: Personel harcamaları ve personel-dışı diğer cari harcamalar (PDCH). 2001 yılında savunma bütçesindeki PDCH'nin yüzde 40'lık bölümü her türlü güvenlik teçhizatı, kısaca silah alımına gitmektedir. PDCH'nin bunun dışındaki büyük bölümünü, yüzde 40 kadarını ise giyecek, yiyecek ve yakıt (akaryakıt dahil) oluşturmaktadır. Yatırım harcamaları bina inşaat ve makine teçhizat giderlerinden oluşmaktadır. Savunma bütçesi kapsamındaki transfer harcamaları ise esas olarak personele ücret borçlarını, kamulaştırma harcamalarını, Türki Cumhuriyetlerden gelen öğrencilere verilen bursları ve NATO üyelik aidatlarını kapsamaktadır.
2001 yılı itibariyle bakıldığında, faiz-dışı bütçe içinde toplam (savunma, eğitim, sağlık vb.) personel harcamalarının yüzde 17.7'si, toplam PDCH'nin yüzde 69'u, toplam yatırım harcamalarının yüzde 1'i, toplam transfer ödemelerinin ise yüzde 0.05'i savunma amaçlı yapılmıştır. 2001 yılında toplam birincil (faiz-dışı) bütçe harcamaları içinde savunma amaçlı personel harcamalarının payı yüzde 6.8, PDCH'nin payı ise yüzde 9.1 dolayındadır. Savunma bütçesinin bu iki kaleminin birincil bütçe içindeki payı yüzde 15.9 etmektedir. 2001 yılında savunmanın birincil bütçe içindeki payı yüzde 16.1 olduğundan, savunmanın diğer kalemleri birincil bütçe harcamalarına 2001 yılında çok az katkı yapmıştır.
Türkiye'nin savunma bütçesinin ana bileşenlerini personel, silah, silah-dışı PDCH, yatırım ve transfer harcamaları olarak gruplandırabiliriz. Savunma bütçesinin PDCH alt kaleminde yer alan "470 Savunma Alım ve Giderleri" kalemi silah harcamasının yanında savaş durumunun gerektirebileceği harcamaları da kapsamaktadır. Bu harcamaların ayrıntılarına ilişkin veri yoktur. Maliye Bakanlığı'ndan sağlanan çizelgelerde gördüğümüz "470 Silah Alımı" tanımından hareketle bu kalemin esas olarak silahları kapsadığını düşünebiliriz.
Savunma bütçesinin ana kalemleri Tablo 2'de cari fiyatlarla TL değerleri ve yüzde payları ile yer almaktadır. Harcamaların ekonomik bileşenlerinin (personel, PDCH ve yatırım) fonksiyonel ayrım (savunma, eğitim, sağlık vb.) temelindeki verileri Maliye Bakanlığı'nca 1983 yılından başlayarak yayımlandığından, bizim çözümlememiz de 1983 sonrasını kapsayacaktır.
Tablo 2'nin 1-6. sütunlarındaki parasal düzeyleri doğrudan yorumlamak güçtür. Burada da yine bütün verilerin bir arada bulunması amacıyla konmuşlardır. l, 2, 3, 5, 6 (ya da l, 4, 5, 6) no.lu sütunlardaki değerlerin yıllık toplamları Tablo 1 'in ilk sütunundaki savunma bütçesi değerleridir. Önce bu değerlere dayanılarak hesaplanan ve 7-12. sütunlarda yer alan yüzde bileşimi değerlendirecek, ardından da sabit fiyatlarla eğilimleri ele alacağız.
1983-2001 dönemini bir bütün olarak düşünürsek, savunma bütçesi içinde personel harcamalarının payı ortalama yüzde 40, silahlanma harcamalarınınki ortalama yüzde 19, silah-dışı PDCH'nin payı ise ortalama yüzde 38'dir. Tablo 2'nin 7. sütunundaki personel harcaması paylarına baktığımızda, 1987'de başlayan artışın 1993'e kadar sürdüğünü, 1992 ve 1993 yıllarında savunma bütçesinin yarısını da aştığını görüyoruz. 1994'de başlayan düşüşten sonra 1990'ların ikinci yarısında personel harcamalarının payı yüzde 40 dolayında seyretmiştir.
Personel harcamalarının payının arttığı (azaldığı) alt dönemde PDCH'nin payının azalması (artması) doğal sonuçtur. 10. sütundaki PDCH paylarının seyrini izlediğimizde, 1990'ların ikinci yarısında PDCH'nin payının yüzde 57 dolayında olduğunu görüyoruz. 1989 öncesindeki yıllarda PDCH'nin payının en yüksek değerleri aldığı, hatta 1986'da yüzde 70'i bulduğu dikkat çekmektedir.
PDCH'nin savunma bütçesi içindeki konumunu belirleyen iki bileşeninden silahlanma harcamalarının payını Tablo 2 'nin 8. sütunundan izleyebiliriz. 1983-1990 alt döneminde silahlanma harcamalarının payı yüzde 16 - 22 arasında değişmişken, bu pay personel harcamalarının payının çok yüksek olduğu yıllarda yüzde 13'e kadar düşmüş, ancak 1996'dan itibaren daha yüksek bir düzeye oturmuştur. 1997 yılında ise silah kaleminin savunma bütçesi içindeki dörtte birlik (yüzde 24.6) payı bütün dönem için en yüksek değerdir.
Silah dışındaki PDCH ordunun yiyecek, giyecek, barınma, ulaşım vb. giderlerini kapsamaktadır. Bu kalemin savunma bütçesi içindeki payında 1993'e kadar neredeyse düzenli bir azalma görülmektedir. En düşük değeri (yüzde 28.5) aldığı 1993, yukarıda değindiğimiz gibi, personel harcamalarının payının en yüksek olduğu yıldır. 1994'den başlayarak yüzde 35 dolayında seyreden silah-dışı PDCH, 2000 yılında personel harcamalarını da aşacak kadar artmış ve 1988 sonrasındaki en yüksek payı (yüzde 40.5) almıştır. 2001 yılında personel ve silah harcamaları paylarındaki artış, silah-dışı PDCH'nin payındaki düşüşle karşılanmaktadır.
Yatırım harcamalarının da transfer harcamalarının da savunma bütçesi içindeki payları düşüktür. Transfer harcamalarındaki sıçramaların, kamulaştırma (örneğin birlikler yer değiştirdiğinde) bedellerinin ve işçi ücret borçlarının ödendiği yıllarda (1995 ve 1996 gibi) ortaya çıktığı Maliye Bakanlığı yetkililerince ifade edilmiştir.
Savunma bütçesinin başlıca bileşenlerinin parasal düzeylerindeki reel eğilimler Grafik 1 'de sunulmaktadır.
Yukarıda, temel kalemlerin paylarında gözlediğimiz eğilimler sabit fiyatlarla parasal düzeyler için de büyük ölçüde geçerlidir. Personel sayısına ilişkin veri elde edilemediğinden, personel harcamalarındaki eğilimlerin ne kadarının maaş, ne kadarının personel sayısından kaynaklandığını bilemiyoruz. Personel harcamaları, 1988 yılına kadar silah-dışı PDCH'nin epeyi altında (örneğin 1986'da yarısına yakın) iken 1989 sonrasında ülke genelinde yapılan maaş ve ücret zamlarının etkisiyle yükselişe geçmiştir. 1994-1995 yıllarındaki azalmaya karşın, 1996 sonrasındaki hızlı artışla personel harcamalarının 1999 yılında en yüksek düzeye ulaştığını görüyoruz. 2000 ve 2001 yıllarında ise hafif azalma söz konusudur. Tablo 2'den de görülebileceği gibi, savunma bütçesindeki personel harcamaları, 1988'i izleyen dönemde, silah-dışı PDCH'den, 2000 yılı dışında, hep daha yüksek olmuştur.
Silah-dışı PDCH 1988-1993 alt döneminde önceki alt dönemdeki düzeyinin belirgin biçiminde altındadır, ancak 1994-2000 dönemi bu harcama kaleminin hem düzenli hem de hızlı yükseldiği dönemdir. 1994 yılındaki ekonomik krizin etkisi bu kaleme yansımamış görünmektedir. Silah-dışı PDCH en yüksek düzeye 2000 yılında ulaşmıştır. 2001 kriz yılında en çok bu harcama kaleminin daraldığı açıktır.
Personel ve silah-dışı PDCH'deki eğilimlerden farklı olarak, savunma bütçesindeki silah harcamalarının uzunca bir süre belli bir düzeyde seyrettiği söylenebilir. Ama 1996 ve 1997 yıllarında çarpıcı artışlar olmuş ve silah harcamaları son yıllarda çok daha üst bir düzeye oturmuştur. Silah harcamaları en yüksek değere 2001'de ulaşmıştır. Çizimde çok belirgin olmasa da, 2001 yılındaki düzey 1997'deki düzeyin üzerindedir.
Yukarıda, Tablo 1 'e dayanarak, savunma bütçesinde 1988 sonrasında düzenli sayılabilecek artışlar olduğunu ve 2000'li yıllarda 1980'li yıllardaki düzeyin 2 katını aştığını belirtmiştik. Grafik 1'den bu artış eğiliminin, alt dönemleri örtüşmese de, savunma bütçesindeki personel, silah ve silah-dışı PDCH'nin üçünde de gerçekleştiğini gözlüyoruz.
Bitirirken
Bu yazı, Türkiye'nin savunmaya ayırdığı toplam kaynakların yüzde 80'inden fazlasını oluşturan savunma bütçesine ilişkin verileri 1980 sonrasındaki dönem için birarada sunmak ve tanımlara açıklık getirmek amacıyla hazırlanmıştır. Zaman içindeki eğilimlere ilişkin yapılan değerlendirmelerin sosyal, siyasî ve iktisadî gelişmelerle birlikte ele alınmaması bir eksiklik olarak görülebilir. Ancak kapsamı ne olursa olsun, değerlendirmelerin dayanağını öznel değil, nesnel bilgilerin oluşturmasının önkoşul olduğunu düşünüyoruz, izleyebildiğimiz kadarıyla, Türkiye'de savunma harcamaları çoğunlukla bu önkoşul yerine getirilmeden tartışılmaktadır. Bu yazı bu aksaklığın giderilmesi yolunda bir çaba olarak görülmelidir. (BB)
Kaynakça
* Günlük-Şenesen, G. (1998) "Kamu Harcamalannın Ölçülmesi Üzerine bir Deneme:Savunma Harcamaları", Türkiye'de Kamu Ekonomist ve Mali Kriz (XIII. Maliye Sempozyumu, Antalya, 14-16 Mayıs 1997, Bildirileri Kitabı), 101F Maliye Araştırma Merkezi yno.83,277-295.
* Günlük-Şenesen, G. (2000) Türkiye'deki Güvenlik Harcamalarının Bütçe Harcamalarına Etkileri", Ö. Günçavdı vd. (der.) Halil Afesu'ya Armağan, 55-69, İTÜ İşletme Fakültesi, İstanbul.
* Günlük-Şenesen, G. (2001) "Measuring the Extent of Defence Expenditures: The Turkish Case with Turkish Data", Defence and Peace Economics, 12/1,27-45.
* Günlük-Şenesen, G. (2002) "Budgetary Trade-offs of şecurity Expenditures içinde Turkey, Defence and Peace Economics, 13/5, s. 385-403.
* MSB (2000) Beyaz Kitap 2000, Milli Savunma Bakanlığı, Mönch Türkiye