Cumhurbaşkanı Danışmanının Tartışmaya Neden Olan Yazısı

Milliyetçi Hareket Partisi (MHP) Genel Başkanı Devlet Bahçeli’nin tepki gösterdiği Cumhurbaşkanı’nın yerel yönetimlerden sorumlu Başdanışmanı Şükrü Karatepe'nin, Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin yayın organı Şehir Araştırmaları Dergisi’nde “Başkanlık Sisteminde Şehir Yönetimi” başlıklı yazısını yayınlıyoruz.

TIKLAYIN - BAHÇELİ: EYALETE KARŞI OLAN ÜLKÜCÜLERİN KARARI NE OLABİLİR?

Başkanlık Sisteminde Şehir Yönetimi

Şehir yönetimi üzerine konuşmaya, siyaset ve şehir ilişkisini açıklayarak başlamak gerekir. Siyasetin işlevi, toplumun kolektif ihtiyaçlarını üst seviyede karşılayacak.

Toplumun kolektif ihtiyaçlarını karşılayacak kamusal nitelikli yönetim ve organizasyon söz konusu olduğunda akla öncelikle şehir gelir. Geniş boyutlarda organize olan şehirli toplumlarda; meslekler çeşitlenir, bilgi ve iletişim düzeyi yükselir, tarım dışı ekonomik sektörler gelişir. Şehirler, çok yönlü mal, hizmet ve resmi ilişkinin örgütlenmesiyle yönetilir. Bu nedenle şehir yönetimi üzerine konuşmaya, siyaset ve şehir ilişkisini açıklayarak başlamak gerekir. Siyasetin işlevi, toplumun kolektif ihtiyaçlarını üst seviyede karşılayacak kararları almaktır. Devletin yönetimine ilişkin genel hukuk kurallarını belirleyen siyasi güç olarak yasama organı, şehrin nasıl yönetileceğine ve hizmetlerin hangi kurumlar tarafından, nasıl karşılanacağına da karar verir. Bu kurallara göre kurulan ve işletilen şehir yönetimi, toplumun ihtiyaç duyduğu ortak hizmetleri karşılar. Sadece yerleşik aşamaya geçen ve şehirlerde yaşayan toplumlar devlet kurar ve siyaset yapabilir. Kırsal toplumlarda yaşayanlar, göçebeler ve köylüler siyaset yapamazlar. Köy kökenli insanların siyaset yapabilmeleri için şehre inmeleri, şehirli ilişkileri benimsemeleri, şehir kültürünü içselleştirmeleri gerekir. Yunanca şehir anlamına gelen Polis, aynı zamanda politika yapılan yer demektir.

Yani şehir, siyasetin yapıldığı yerleşim birimidir. Şehrin nasıl yönetileceğine ilişkin üst düzey kuralları siyaset belirler. Şehir siyasetsiz yönetilemez, şehir olmayınca da siyaset yapılamaz. “Şehir” ve “siyaset” kavramları çoğu zaman birbiriyle örtüşür. Bu nedenle şehir yönetiminin açıklanması, öncelikle şehir ve siyaset ilişkisinin açıklanmasını gerektirir. Batıda sanayi öncesi şehirleri, 510 bin nüfuslu kasaba büyüklüğünde yerleşimlerdi. Şehirleri, toprakla beraber üzerinde yaşayan nüfusa da sahip olan aristokrasi yönetiyordu. Şehir lordun veya dükün kendi mülküydü. Mimar, mühendis ve plancıları himaye eden aristokratlar, estetik görünümleri olan düzgün şehirler kurma konusunda birbirleriyle yarışırlardı. Aristokrasinin kurduğu bu sağlam temel üzerinde gelişen burjuvazi, şehirlere aristokrasinin sağlayamadığı hareketi, ticareti, parayı, zenginliği getirdi. Burjuvazi milliyetçiydi ve tarihi mirasa sahip çıktı. Modern sanayi şehirlerinin ekonomik zenginliği, aristokrasinin mirası üzerine kuruldu. Güvenli ekonomik faaliyet yapabilmek için düzenli ve güvenli şehirler gerekiyordu. Burjuva sınıfı, önceleri ticaret ve sanayi odaları, daha sonra da bizzat kendi kurduğu, şehir meclisleri ve belediyeler aracılığı ile şehir yönetiminde aktif olarak rol aldı. Şehirler seçimle oluşan meclisler tarafından yönetildiğinde henüz ulusal parlamentolar mevcut değildi.

Genel oy hakkının benimsenmesi ve temsili sistemin yerleşmesiyle belediyeler, şehir yönetiminin temel kurumları haline geldi. İngiltere’de tek meclis ve tek yürütmeden oluşan bir şehir yönetimi sistemi gelişirken, Kıta Avrupa’sında iki meclis ve iki yürütmeden oluşan çift başlı bir şehir yönetimleri sistemi kuruldu. Tek meclisli ve tek yürütmeli İngiliz şehir yönetim modeli, başta ABD olmak üzere, Anglosakson hukuk kültüründen etkilenen ülkeler tarafından benimsendi. Anglosakson modelinde seçimle oluşan bir meclis, şehrin yönetimi için gerekli kararları almakta; seçimle gelen bir başkan da kanunlara ve meclisin aldığı kararlara uygun olarak yürütme görevini yerine getirmektedir. İngiltere ve ABD’de ulusal parlamentolar kurulmadan önceki dönemlerde uygulanan tek yürütmeli şehir yönetim modelinin, tek başlı yürütmenin esas olduğu Amerikan Başkanlık Sistemi’ne ilham kaynağı olduğu söylenebilir. Geleneksel dönemde Türk şehirleri merkezi hükümetin temsilcileri tarafından yönetiliyor, şehir hizmetleri de ağırlıklı olarak vakıf ve imaretler eliyle sağlanıyordu. Şehirlerde gerekli olan eğitim, sağlık, imar, yol, köprü, sosyal yardım gibi hizmetler, devlet memurlarının kurdukları vakıf ve imaretler tarafından karşılanıyordu. Merkezi idare de kadıyı, valiyi, subaşını tayin ediyordu. Dönemine göre çok başarılı olan bu sistem bozulunca, modernleşme döneminde merkeziyet ağırlıklı Fransız şehir yönetim modeli benimsendi. Klasik Osmanlı yönetim sisteminde şehirlere valiyi gönderen devlet, modernleşme döneminde belediye başkanını da gönderdi. 19. yüzyılın başlarından, 20. yüzyılın ortalarına kadar, merkezi veya yerel ayırımı yapılmaksızın, hizmetler ağırlıklı olarak merkezi idarenin memurları tarafından yürütüldü.

Türkiye’nin mevcut şehir yönetim sistemi, 19. yüzyılda Fransız yerel yönetim sistemi örnek alınarak kuruldu. Bilindiği gibi bu sistemde, Kıta Avrupası geleneğine uygun olarak, belediye meclisi ve il genel meclisinden oluşan iki karar organı, vali ve belediye başkanından oluşan iki yürütme organı bulunmaktadır. Önceleri her iki meclis ve yürütme organı eşit yetkilere sahipken, çok partili dönemde belediyeler güçlendikçe, il özel idareleri zayıfladı. Metropolleşme döneminde hızla büyüyen şehirlerin toplumsal hayatın merkezi haline gelmesiyle, belediyeler daha da etkili konuma yükseldi. Günümüzde milli devletler, şehir yönetimlerine göre yeniden biçimleniyor.

Gelişmiş ülkelerin iç yönetimleri büyük ölçülerde şehirlerden sağlanıyor. Şehir yönetimleri, yeni ekonomik ve sosyal şartlarda yüklenen görevleri karşılayabilmek için sürekli değişim geçiriyor. Büyük metropollerde “belediye” kavramı artık şehir yönetimini açıklamada yetersiz kalıyor. Kalabalık nüfuslu metropollerin karmaşık hale gelen ilişkiler sisteminde, belediyeler mevcut yapılarıyla artık şehri yönetme yeteneği gösteremiyor. Örneğin hızla gelişen Çin’de, şehirlerin bir kısmı farklı statülerde kuruluyor. Milli güvenlik konularında dünyanın en hassas ülkesi olan ve bütün politikalarını, ulusal birlik ve güvenliğe öncelik vererek oluşturan Çin, büyüyen ve gelişen şehirlerine yeni yönetim modelleri uyguluyor. Güvenlik kaygısıyla resmi açıklamalarda yüksek sesle dile getirilmese bile, Türkiye de bu süreçten etkileniyor. Belediyeler, günümüz büyük şehirlerinde gerçekleştirilen bölgesel ve ulusal nitelikli yatırımlar düşünülerek kurulmadı. Tanımına göre belediye, karar organları seçimle oluşan ve halkın mahalli müşterek hizmetlerini karşılayan yerel yönetim birimleridir.

Bugün artık Ankara, Bursa, Gaziantep, İstanbul, İzmir ve diğer büyükşehir yönetimleri, mahalli müşterek hizmetlerden çok bölgelerinde ve ülkede ihtiyaç duyulan hizmetleri karşılamaktadır. Orta Anadolu’da cazibe merkezi haline gelen Kayseri, komşu illerdeki zenginliği kendine çekiyor. İstanbul, 15 milyon aktif nüfusuyla Dünya’da Türkiye’den daha fazla tanınıyor. İzmir ve Adana gerilerken, Mersin yeni bir kimlik ve toplumsal çeşitlilik olarak güçleniyor. Antalya turizmin kalbi olarak büyüyor ve tamamen kendine özgü bir kimlikle varlık gösteriyor. Erken sanayi döneminin orta büyüklükteki şehirleri esas alınarak geliştirilen ve önemli hizmetler yürüten belediyelerin, günümüzde artık şehir yönetimini karşılamada yetersiz kaldığı açıkça görülüyor.

Otuz büyük şehirde uygulanan “bütün şehir” yönetimi açısından baktığımızda bile, “belediye” kavramının şehir yönetimini karşılamadığı söylenebilir. Kamu yönetimi reformu kapsamında, yerel yönetimlerle ilgili kanunlar hazırlanırken, merkezi idarenin yürüttüğü hizmetler tadat edilerek liste halinde sayılmış, listede yer almayan hizmetler mahalli idarelere bırakılmıştı. Yürürlükteki belediye mevzuatına göre, hizmetlerin büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri arasındaki paylaşımında da yine aynı ilke geçerlidir. Büyükşehir Belediyesi Kanunu, büyükşehir belediyesinin görev ve yetkilerini, “şehir içi toplu ulaşım”, “içme suyu ve kanalizasyon”, “çöplerin depolaması”, “atık suyun arıtması”, “şehrin planlanması”, “büyük cadde ve parkların yapım ve bakımı”, “yangın ve afet işleri”, “cenaze ve mezarlık hizmetleri” olarak belirtiyor. Sayılmayan hizmetleri, yani mahalli müşterek işleri, gündelik her an vatandaşın ihtiyaç duyduğu hizmetleri ilçelere veriyor. Kanun’da sayılan hizmetleri, vilayetin her noktasına ulaştıran büyükşehir belediyesin, yeni statüsüyle geleneksel anlamda “yerel yönetim” tanımının sınırlarını zorladığı açıkça görülüyor.

İl özel idareleri ile büyükşehir belediyelerinin gücünün birleşmesiyle, belediye kavramını aşan, yeni bir yönetim birimi oluşmuştur. Bu illerin yönetimine artık, şehir kavramını öne çıkaran, “şehir yönetimi”, “büyükşehir yönetimi” veya “kent yönetimi” gibi başka isimler bulmak gerekir. Büyükşehir yönetimleri artık, devletin yapması gereken büyük hizmetleri ve mega projeleri gerçekleştiriyor. Şehir yönetiminin başkanlık sistemine uyumlu hale getirilmesi için yapılacak düzenlemeler yapılırken, büyük şehirlerin hizmetler alanında değişen rolü dikkate alınarak, şehir yönetimi yeniden tanımlanmalıdır. Bu tanımlama yapılırken, büyükşehir belediye başkanına doğrudan “şehir başkanı” veya “büyükşehir başkanı” gibi bir ad verilmelidir. Klasik anlamda mahalli ve müşterek ihtiyaçları karşılayan ilçe belediyeleri ise gerçek anlamda yerel yönetim birimi olarak düzenlenmelidir. Toplum olarak şehir sorunlarını konuşmaya yeni başladık.

Yirminci yüzyılın sonlarına kadar, ülke sorunları tartışılırken, şehirlerin önemi bu kadar yoğun vurgulanmıyordu. Yapılan toplantılarda, şehirden çok belediyeler konuşulurdu. Şehir sorunları belediyelerin çözümleyeceği boyutları aştığı için, artık şehirleri konuşuyoruz. Yaklaşık çeyrek yüzyıldan beri Türkiye, yönetimde merkezi idare memurlarının yönetim tekelini kırmaya çalışıyor. Optimum büyüklüğü olmayan yerleşimlerdeki belediyeliklerinin kaldırılması, köy hizmetlerinin önce ile gönderilmesi, daha sonra tamamen feshedilerek yetki ve görevlerinin belediyelere verilmesi şehir yönetimini güçlendiren gelişmelerdir. Bütün şehirde özel idarelerin kalkması ve iki başlı yürütmenin sona ermesi ise başkanlık sisteminin tam olarak kurulması yönünde atılan önemli bir adımdır. Anayasa değişikliği ile merkezi yönetimde başkanlık sistemine geçilerek yürütmede tek başlılık sağlandıktan sonra, şehirlerin tamamında bütün şehir uygulamasına geçilerek şehir yönetiminde de tek başlılık sağlanmalıdır. Daha sonraki aşamada ise, şehir yönetimlerine yeni hükümet sistemine uyumlu bir kimlik kazandırılması yönündeki düzenlemeler yapılması gerekmektedir.

Şükrü Karatepe kimdir?

1949 Kayseri doğumlu, Anayasa Profesörü, Kayseri Büyükşehir Belediye başkanlığı yaptı. Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi mezunu. Ege Üniversitesi İktisat Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü'nde asistanlığına başlayıp, 1983 yılında siyaset bilimi doktoru ve 1989 yılında da aynı üniversitede Anayasa doçenti oldu. 1994'e kadar Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi'nde kamu yönetimi bölümü başkanlığı görevini yürüttü.

Doç. Dr. Şükrü Karatepe, 27 Mart 1994 tarihinde yapılan yerel seçimlerde Refah Partisi listesinden Kayseri Büyükşehir Belediye Başkanı seçildi. Yaptığı bir konuşma nedeniyle Ankara 1 No'lu DGM'den bir yıllık hapis ve beş yıl siyasetten uzak kalma cezası aldı. 24 Nisan 1998 de cezaevine giriş tarihine kadar Büyükşehir Belediye Başkanlığı görevini yürüttü. Adalet ve Kalkınma Partisi Genel Merkez Danışma Kurulu Üyesi. 1 Şubat 2016'dan beri Cumhurbaşkanı danışmanı. (NV)