2002 Bütçesinde Kalkınma Yok...
Prof. Dr. Erinç Yeldan, Bilkent Üniversitesi
Aralık, 2001
Bu çalışma 2002 yılı bütçe teklifi hedeflerinden yola çıkarak kamu kesiminin konsolide bütçe genel dengesini yakından irdelemeyi ve kamu kesiminin borçlanma dinamiğine ait bazı teknik gözlemleri dile getirmeyi amaçlamaktadır.
Söz konusu dökümanın, dayandığı varsayımlar ve beklentiler açısından gerçekçi bir yönünün bulunmadığı sıkça vurgulanmasına karşın,1[1] konsolide bütçe teklifinde resmi açıdan çizilen makroekonomik çerçevenin, kamu kesimi bütçesinin genel dengesi ve borçlanmaprogramına ilişkin hedefleri bakımından ne tür sonuçlara yol açacağını öngörmek iktisat politikaları açısından önem taşımaktadır.2002 bütçe teklifine dayanak oluşturan temel varsayımlar gelecek yılın makroekonomik ana dinamiklerinin oluşumuna ait önemli ipuçları vermektedir.Bu bağlamda bu çalışma kapsamında amaçlanan, 2002 yılı konsolide bütçe teklifinde geçen rakamsal hedeflerin tutarlılığı üzerine doğrudan bir analiz yürütmekten ziyade, bu hedefler altında kamu kesiminin borçlanması ve faiz yükümlülükleri ile makroekonomik fiyatların seyri üzerine çıkarsamalarda bulunmaktır.
2002 Yılı Bütçe Hedefleri ve Temel Varsayımlar
2002 yılı bütçe teklifi milli gelirde yüzde4 reel büyüme ve TEFE bazında yıllık ortalama yüzde46 fiyat enflasyonu (yıl sonu hedefi yüzde 39) öngörmektedir. Toplam harcamalar 98.1 ktr TL, toplam gelirler de 71.1 ktr TL olarak teklif edilmektedir.Dolayısıyla 2002 yılı konsolide bütçe açığının 27 ktr TL olması beklenmektedir.
Toplam harcamalar içinde ana büyüklük 42.8 ktr TL ile faiz ödemelerine ayrılmaktadır.Bunun 36.9 ktr TL'si iç borç faizlerine, 5.9 ktr TL'si de dış borç faizlerine ait olacaktır.2002 yılı bütçesinde kamu yatırımlarına ayrılan pay yüzde5 düzeyinde olup, 5.7 ktr TL olarak belirlenmiştir.
Bütçe, vergi gelirlerinde 2001 (revize) bütçesine görece reel olarak yüzde7 dolayında artış öngörmekte ve milli gelire oran olarak faiz dışı bütçe dengesinin konsolide bütçede yüzde5.6, kamu kesimi genelinde de yüzde6.5'e ulaşacağını hesaplamaktadır.
Bütçe metni ayrıca 2001 yılında yüzde16.4 olması beklenen kamu kesimi borçlanma gereği-GSMH oranının, 2002'de yüzde8'e düşeceğini ve 2001'de yüzde15.3 daralması beklenen yurt içi toplam talebinin 2002 yılında reel olarak yüzde5.8 büyüyeceğini öngörmektedir.Son olarak, makroekonomik tablonun tamamlanması açısından, ihracat gelirlerinin 32 milyar $, ithalatın da 45.5 milyar $ olacağı varsayılmaktadır.
2002 Yılında Kamu Kesiminin Borç Dinamiği Üzerine Gözlemler
Bütçe metninde geçen söz konusu resmi varsayım ve beklentiler, kamu kesiminin 2002 yılı boyunca sürdürüceği borçlanma programı açısından ne tür dinamiklere yol açacaktır? Başka bir ifadeyle, kamu borç stokunun 2002 yılı boyunca "döndürülmesi"ne olanak sağlayacak ekonomik dengelerin ne şekilde gerçekleşmesi beklenmelidir?
Bu soruları yanıtlamak için öncelikle konsolide bütçe hesaplarının makro ekonomik genel denge büyüklüklerini analiz etmemiz gerekmektedir.Konsolide bütçe açısından toplam gelir ve harcama kaynaklarını şu şekilde yazabiliriz:
Toplam (Vergi + Vergi Dışı) Gelirler
+ Net Yeni İç Borçlanma
+ Net Yeni Dış Borçlanma
= Faiz Dışı Harcamalar
+ İç Borç Faiz Harcamaları
+ Dış Borç Faiz Harcamaları
Kamu kesimi konsolide bütçesinde kaynak-harcama dengesini veren bu denklemin sağ tarafında yer alan "Faiz Dışı Harcamalar" büyüklüğünü, "Toplam Gelirler"den çıkartırsak, "Faiz Dışı Gelir-Harcama Dengesi"ne ulaşırız.Dış ve İç Borç Faiz Harcamalarını da, dış ve iç borç stokları ile ilişkilendirirsek şu sonuca ulaşırız:
Faiz Dışı Fazla
+ Net Yeni İç Borçlanma
+ Net Yeni Dış Borçlanma
= (İç Borç Stoku)x(İç Borç Ortalama Faizi)
+ (Dış Borç Stoku)x(Dış Borç Ortalama Faizi)x(Ortalama Döviz Kuru)
Yukarıdaki denklemde geçen makroekonomik büyüklükler açısından konsolide bütçe teklifinin 2002 yılına ilişkin öngörülerine baktığımızda şu verileri görmekteyiz:
Faiz Dışı Fazla / Milli Gelir = yüzde5.6
Toplam Dış Borç Kullanımı :24.8 ktr TL
Dış Borç Geri Ödeme :11.4 ktr TL
Net Yeni Dış Borçlanma: 13.4 ktr TL
Toplam İç Borç Kullanımı...........68.2 ktr TL
Tahvil : 28.9 ktr TL
Bono : 39.3 ktr TL
Geri Ödeme.............................54.7 ktr TL
Tahvil : 16.8 ktr TL
Bono : 37.9 ktr TL
Net Yeni İç Borçlanma...............13.3 ktr TL
Tahvil : 12.0 ktr TL
Bono :1.3 ktr TL
Dolayısıyla 2002'de, milli gelire oranla, net yeni iç borçlanma yüzde4.8, net yeni dış borçlanma da benzer şekilde yüzde4.8 (toplam yüzde9.6) olacaktır.1[2]2001 yılına ait iç borç stoku rakamının 110 ktr TL, konsolide bütçe dış borç stokunun ise 40 milyar $ olacağı tahmin edilmektedir. Yıl sonu döviz kuru için 1,500,000TL/US$ alındığı takdirde dış borç stoku açısından 60 ktr TL büyüklüğüne ulaşmaktayız.2001 yılına ait söz konusu borç stoku rakamlarına, 2002 yılının net yeni borçlanma hedeflerini eklediğimizde konsolide bütçe dış stokunun 73.4 ktr TL'ye, iç borç stokunun da 123.3 ktr TL'ye ulaşacağını hesaplamaktayız.Bu rakamlara göre 2002'de iç borç stokunun milli gelire oranının yüzde44, dış borç stokunun ise yüzde26.2 olacağı öngörülmektedir (bkz Tablo 1).
Tablo 1. Konsolide Bütçe İç ve Dış Borçlanması (Milli Gelire Oran Olarak, yüzde)
2001
2002
Toplam İç Borç
59.5
44.0
Net Yeni İç Borçlanma
4.8
Toplam Dış Borç
32.4
26.2
Net Yeni Dış Borçlanma
4.8
Buraya kadar elde ettiğimiz büyüklükleri milli gelire orantılı olarak bütçe denklemine yerleştirirsek,
yüzde5.6 + yüzde4.8 + yüzde4.8 = yüzde15.2 (= Toplam Faiz Harcamaları / Milli Gelir)
Dolayısıyla, 2002 yılına ait maliye politikası hedeflerinden en önemlisi -ve en çok tartışmaya açık- olarak öngörülen 42.8 ktr TL düzeyini elde etmiş olmaktayız.1[3]
Bu varsayımlar ve teknik hesaplamalar altında, söz konusu faiz harcaması hedefi ne denli gerçekçidir? Ya da başka bir ifadeyle, borç stokunun milli gelire oranının toplam olarak 20 puan düşürülmesi beklentisi ne derece gerçekçi bir öngörüdür?
Enflasyon yıl ortalamasının (TEFE) yüzde46, yıl sonu hedefinin yüzde31 olacağının varsayıldığı bir durumda, söz konusu borçlanma ve faiz harcama hedeflerinin tutması ancak çok düşük reel faizler altında gerçekleşebilir.Oysa böylesi bir olgu Türkiye ekonomisi için olanaksız bir bekleyiştir. Yakın tarihimize bakarsak, Türkiye ekonomisinin 1990'lar boyunca yurt dışından fon girişi sağlayabilmek için çok yüksek arbitraj sunmak zorunda kaldığı görülmektedir.Nitekim, Mayıs 2001'de açıklanan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı metnine göre de 1990-99 aralığında ulusal mali piyasalarda ortalama reel faizlerin yüzde32 oranında gerçekleştiği vurgulanmaktadır (GEGP sf.2, md 4).2001 yıl sonu itibariyle 110 ktr TL'yi aşması beklenen iç borç stokunun Ocak Ekim döneminde ortalama faizi yüzde102, ortalama vadesi de 144 gün olarak gerçekleşmiştir.Faiz oranlarının bu denli yüksek olduğu ve iç borç stokunun yüzde60'a dayanmış bulunduğu bir konumdan hareketle, gelecek yıl içinde borç faiz ödemelerinin nominal olarak 43 ktr TL (milli gelire oranla yüzde15.4) ve/veya yeni borçlanma hedefinin milli gelire oran olarak sadece yüzde9.6 düzeyinde kalması ekonominin makro dengeleri açısından mümkün gözükmemektedir.
Daha Kötümser (Ancak Daha Gerçekçi?) Borçlanma Dinamiği
Yukarıdaki hesaplamalarda geçen faiz harcamalarının daha yüksek boyutlarda gerçekleşeceğini öngörmek kanımca daha tutarlı bir yaklaşım olacaktır.Nitekim, örneğin Öztin Akgüç 2002 için daha gerçekçi bir faiz harcama tutarının 70-80 ktr TL aralığında alınması gerektiğini ısrarla vurgulamaktadır.1[4]Konsolide bütçe hesaplarını bir de bu faiz harcama öngörüsü altında yeniden değerlendirirsek, 2002 yılı faiz harcamaları toplamının milli gelire oranla yüzde28.6'ya ulaşmasının beklenebileceğini görebiliriz.
Türkiye'nin 1993 sonrasında sürekli olarak net dış borç ödeyicisi konumunda olduğu düşünülürse, 2002 yılında kamunun net dış borçlanmasının birden bire pozitif yöne dönebileceği ve milli gelirin yüzde4.8'ine ulaşacak bir kaynağın gerçekleşeceği öngörüsü oldukça iyimser bir varsayımdır.Dolayısıyla, bütçe hedefi net dış borçlanma rakamının yüzde4.8'in üstüne çıkartılabileceği beklenmemelidir.Bu durumda söz konusu yüzde28.6'lık toplam faiz harcama yükünün yüzde4.8'inin net yeni dış borçlanmayla, yüzde5.6'sının da faiz dışı fazla ile kapatılmaya devam edeceğini varsaysak dahi, net yeni iç borçlanma gereğinin milli gelire oranla asgari yüzde18.2 düzeyinde gerçekleşmesi gerekeceğini öngörürüz.Tasarlanan yüzde4.8'lik hedefin neredeyse dört misli olan bu iç borçlanma yükümlülüğü, kanımca bütçenin diğer makro hedefleri ile uyumluluk gösteren en gerçekçi öngörüdür.
Bu öngörü altında 2002 yılı net iç borçlanmasının asgari 50.9 ktr TL olacağı hesaplanabilir.Böylece 2002 yılına ait iç borç stokunun 160.9 ktr TL'ye ulaşacağı (2001 yılı iç borç stoku: 110 ktr TL + 50.9 ktr TL) ve iç borç stokunun GSMH'ye oranının 2002'de yüzde57.5 düzeyinde gerçekleşeceği anlaşılır.Bu oran, 2001'de gerçekleşmesi beklenen yüzde59.5'e yakındır ve ekonominin genel koşullarıyla daha uyumlu bir beklentidir.
Sonuç
Bütün bu gözlemlerden hareketle, 2002 yılının iktisat politikası tartışmalarının gene "borçların döndürülmesi", "reel faizlerin aşağı çekilmesi" ve "TL'nin kur aşınmasının önüne geçilmesi"ne ilişkin bilmecelerle geçeceği açıktır.Bu koşullar altında Türkiye ekonomisinin uzun erimli sanayileşme ve kalkınma hedefleri, yeni teknolojilerin ulusal ekonomiye kazandırılması, ya da gelir dağılımında daha adaletli bir yapının sağlanması gibi sorunlar 2002 yılında da iktisat politikaları gündemimizde olamayacaktır.2002 yılına ait resmi bütçe ve maliye politikaları da zaten bu sorunlara hiç değinmemektedir.
Ulusal kaynakları daha etkin ve verimlilik esasına göre dağıtmayı vaat eden neo-liberal iktisat öğretisinin Türkiye'yi 20 senede ulaştırdığı nokta da işte tam burasıdır.
BÖLÜMLER
2002 YILI BÜTÇESİ VE KAMU KESİMİ BORÇLANMA DİNAMİĞİ ÜZERİNE BAZI TEKNİK GÖZLEMLER
BÜTÇE ve PROGRAM:
UYUM VAR MI, UMUT VAR MI?
1[1] Bkz., örneğin, Öztin Akgüç"Kağıt Üstünde Kalacak 2002 Yılı Bütçe Teklifi" Cumhuriyet, 26 Ekim 2001; ve Oğuz Oyan "Bütçe ve Program: "GEGP'nin Terkediliş Belgeleri" Dünya Gazetesi, 2 Kasım 2001.
1[2] 2002 yılı milli gelir nominal büyüklüğü yüzde46 ortalama (TEFE) enflasyon ve yüzde4 reel büyüme varsayımları altında 280 ktr TL olarak tahmin edilmektedir.
1[3] 42.8 ktr TL faiz harcama hedefi, 2002 yılı milli gelir büyüklüğüne görece (280 ktr TL) yüzde15.4'lük bir pay vermektedir.
1[4] Öztin Akgüç, agy, Cumhuriyet, 26 Ekim 2001.