Başkanlık Rejimi "Diktatörlüğe" Nasıl Dönüşür?

Anayasa Hukuku Araştırmaları Derneği, "başkanlık rejimi" lehine taraflı ve yanlış bilgilendirmenin yol açtığı yaygın bilgi kirliliğini temizlemek amacıyla 27 uzmana yöneltilen 66 soruyla oluşturulan bir kitap hazırladı. Prof. Dr. İbrahim Ö. Kaboğlu'nun derlediği kitabın adı "Türkiye'nin Anayasa Gündemi". İletişim yayınlarından çıkan kitapta "Anayasa Nedir" gibi temel ve teknik bir sorudan başlanarak "Anayasa 'toplumun özgeçmişi' olabilir mi" gibi incelikli bir tartışma sorusuna kadar çeşitli düzeylerde sorular bulunuyor.

Kitapta soruları yanıtlayan isimler şöyle:

Doç. Dr. Ayşen Candaş, Prof. Dr. Bertil Emrah Oder, Yrd. Doç. Bülent Yücel, Doç. Dr. Cengiz Aktar, Yrd. Doç. Dr. Didem Yılmaz, Doç. Dr. Ekrem Ali Akartürk, Prof. Dr. Ergun Özbudun, Prof. Dr. Ersin Kalaycıoğlu, Prof. Dr. Fazıl Sağlam, Prof. Dr. İbrahim Ö. Kaboğlu, Prof. Dr. İlter Turan, Prof. Dr. Jean Marcou (Fransa Grenoble Enstitüsü, Siyaset Bilimi), Prof. Dr. Jose F.L.Z Pavia (Portekiz Lusíada de Lisboa Üniversitesi), Prof. Dr. Levent Gönenç, Prof. Dr. Levent Köker, Doç. Dr. Murat Sevinç, Doç. Dr. Murat Somer, Prof. Dr. Mustafa Erdoğan, Yrd. Doç. Dr. Nur Uluşahin, Prof. Dr. Oktay Uygun, Prof. Dr. Selin Esen, Prof. Dr. Sultan Tahmazoğlu Üzeltürk, Doç. Dr. Şule Özsoy Boyunsuz, Yrd. Doç. Dr. Tolga Şirin, Prof. Dr. Turan Yıldırım.

Şule Özsoy Boyunsuz'un yanıtladığı iki soru "başkanlık rejimi" ile diktatörlük arasında ilişkiyi ve dünyada demokratik ülkelerde başkanlık sisteminin uygulanabilip uygulanmadığı gibi konulara açıklık getiriyor.

Soru: Başkanlık rejimi "diktatörlüğe" nasıl dönüşür? Örnekleri nelerdir?

Demokrasi belli altyapı koşullarında ortaya çıkan ve gelişen bir rejim türüdür. Temelinde eşitlik, kolektif karar karar alma ve dünyevileşme (laiklik) bulunmaktadır. Minimal (asgari) bir demokrasi için özgür, adil ve belli aralıklarla yapılan seçimler sonucu yasama/yürütme organlarının oluşması, ifade özgürlüğü, alternatif bilgi kaynaklarına erişim hakkı, örgütlenme özgürlüğü ve eşit vatandaşlık haklarının bulunması gereklidir. (1)

Bu kurumların bazı altyapı dinamiklerinden büyük ölçüde etkilenerek çalışmakta oldukları kabul edilmektedir. Bunlar askerin ve polisin, sivillerin kontrolünde bulunması; demokratik inanış ve kültür, demokrasiyi yok eden bir sömürge ve dış bağımlılık bulunmaması; çoğulcu bir kültürel yapı; modern pazar ekonomisi ve toplumudur. (2)

Eğer bir ülkede altyapı koşulları demokrasiden yana ise, demokratik kültür gelişmiş ise siyasal rejimin, parlamenter ya da başkanlık olmasının sonucu pek fazla değiştirmeyeceği açıktır. Altyapı demokrasiyi yaşatmaya elverişli olmadığında da getirilen anayasal üst yapı kurumlan ne olursa olsun rejimin akıbeti değişmemektedir. Bu noktada önemli bir diğer husus da siyasi partilerin demokratik işleyişi destekleyecek şekilde örgütlenmesi ve kurumsallaşması ile siyasal sistemin kutuplaşma seviyesidir. Burada karşılaşılan zayıflıklar da demokrasiyi sakatlayabilmektedir.

Ancak altyapı ve siyasal özellikler ne tam demokratik ne de tam otoriter olduğunda, ortada bir yerde durduğunda, karışık özellikler sergilediğinde anayasal model tercihi rejimin diktatörlüğe dönüşüp dönüşmemesinde önemli rol olmaktadır.

Bu noktada araştırmacıların büyük bir kısmı parlamenter sistemin demokrasiyi destekleyen kurumsal bir altyapı sunduğunu kabul etmektedir. Araştırmalar 1946-1999 yılları arasında her 23 başkanlık rejiminden birinin bir tür diktatörlüğe dönüştüğünü, bu oranın parlamenter rejimler için 58’de bir olduğunu göstermektedir. (3)

Aynı zamanda parlamenter rejimlerin ekonomik krizlerde demokrasiyi devam ettirebilme oranı, başkanlık sistemlerinin ekonomik büyüme dönemlerinde demokratik kalma oranına eşit bulunmuştur. (4)

Tümüyle başkanlık rejim türlerini inceleyen ve parlamenter rejimlerle karşılaştıran yazarların vardığı nokta hangi türde olursa olsun başkanlık sistemlerinin demokratik gelişim açısından daha zayıf, kırılmaya daha yatkın olduğudur. (5)

Hükümet sistemleri ve demokrasi, kurumsal dinamiklerle ilişkili yapılardır. Bu ikisi arasında bir bağlantı bulunduğu kaçınılmaz mantıksal bir sonuçtur.

Nitekim yarı başkanlık sistemleri açısından benzer bir incelemeyi yapan Elgie’nin vardığı sonuç da yukarıdaki çıkarımı desteklemektedir. Buna göre yarı başkanlık sistemlerinde seçilmiş başkanların yetkileri diğer anayasal araçlarla dengelenmeden arttıkça demokratik gelişmişlik düşmekte, demokraside kırılma ve kesinti olasılığı artmaktadır. (6)

Kısaca demokrasi ile anayasal kontrol ve denge/gücün sınırlanması arasında ciddi bir bağlantı mevcuttur. Bu türden sınırlı rejimleri parlamenter sistemlerin kurumlar dinamiği çok daha etkili şekilde yaratabilmektedir. Siyasi iktidarın kurumsal olarak denetlendiği ve hukuki/siyasi açıdan sınırlandığı hallerde demokrasi devam etmekte bu yapılamadığında kırılma olmaktadır.

Bu açıdan başkanlık sistemlerinin söz konusu kurumsal zayıflığının sebebinin ne olduğu üzerine epeyce kafa yorulmuş bir konudur. İlk göze batan zayıflık başkanlık sistemlerinde başkanın doğrudan ve yasamadan ayrı bir seçimle halk tarafından seçilmesi, bunun sonucunda yine halk tarafından seçilmiş yasamaya (meclise) karşı ileri sürebileceği bağımsız bir demokratik meşruiyetinin ortaya çıkmasıdır.

Denilebilir ki, bu demokratik bir husustur, nasıl olup da demokrasi karşıtı olabilir? Yasama (meclisler), seçimler sonucunda temsil hakkı kazanan siyasi partilerin mevcut bulunduğu, bu anlamda tek partinin ya da partiler koalisyonunun adayından (başkandan) çok daha geniş bir temsil kabiliyetine sahip kurumdur. Yani meclis içinde farklı partiler temsil ederken başkan yalnızca kendine oy veren çoğunluğun oyunu yansıtır. Buna rağmen tek kişi bir heyetten çok daha görünür olur. Bu durum iktidarın kişiselleşmesi dediğimiz durumu ortaya çok kolay şekilde çıkarır. Başkanlar yalnızca yasamanın değil kendi siyasi partilerinin bile önüne geçerek kişi olarak siyasi gücün sembolü haline kolayca dönüşürler. Diğer bir değişle yasama tüm toplumu temsil etmesine rağmen karşısında seçim kazanan tek bir adam mevcuttur ve uygun koşullar altında çok kolay biçimde tüm devlet erklerini kendi elinde toplayabilmektedir.

Bu hallerden birisi yasama organının çoğunluğu ile başkanın farklı siyasi partilerden geldiği, birbiri ile çatışan demokratik iki kurumun ortaya çıktığı durumlardır. Özellikle çok parti sistemi denilen, iktidara gelme şansına sahip üçten fazla partinin bulunduğu, partiler arası oy geçişgenliğinin ve kutuplaşmanın yüksek olduğu durumlarda ciddi çatışma ortamlarına neden olabilmektedir. Zira hemen daima mecliste hiçbir parti tek başına kanun yapacak çoğunluğa sahip olamamakta, başkanın partisi azınlıkta kalmaktadır. Latin Amerika’da çok yaygın olarak karşılaştığımız bu durum başkanları yasama ile sürekli mücadele içine sokabilmektedir.

İki çıkış yolu mevcuttur: Yasama çoğunluğu için diğer partilerle koalisyon kurmak ya da yasama ile çatışıp onu pasif hale getirmek. Kutuplaşmanın yüksek olduğu partilerin kurumsallaşmadığı ülkelerde genellikle ikinci seçenek ağır basmakta, orduyu arkasına alan başkanların kendisine muhalif meclisleri darbe ile kapattığı durumlara rastlanmaktadır. Örneğin başkanlar Hugo Banzer (Bolivya, 1974), Alberto Fujimori (Peru, 1992), Boris Yeksin (Rusya, 1993), Pervez Müşerref (Pakistan, 2007), Mamodou Tandja (Nijer, 2009), Muhammed Mursi (Mısır, 2012) bu yola gitmişlerdir. Başkanlar seçilmiş yasamayı ve içindeki muhalefeti bertaraf edip yasamanın kanun yapma gücünü hukuka aykırı olarak üzerlerine almakta, bunu yaparken de millet tarafından seçilmiş kişi olduklarını ileri sümektedirler.

Söz verdiği icraatları yerine getirmek için kanuna ihtiyaç duyan başkanların bir diğer seçeneği de seçilmiş meclislerin bu konudaki gücünü ve tekelini üzerlerine geçirmeye çalışmak olmaktadır. Özellikle azınlık hükümeti konumunda kalan (7) başkanlara sıklıkla rastlanan çok parti sistemine sahip ülkelerde anayasalar bu zayıflığı gidermek için başkanlara kriz zamanlarında ABD modelinde rastlanmayan yasa gücünde kararname yapma, kanun önerme, kanunları referanduma sunma, anayasa değişikliği önerme ve referanduma sunma yetkileri tanımaktadır. Başkanlar söz konusu anayasal yetkileri kimi zaman istismar ederek seçilmiş meclisleri işlevsizleştip, kararnamelerle ülkeyi yönetebilmekte, anayasa değişiklikleri önererek yasamayı zayıflatıcı anayasa hükümlerini özellikle ekonomik, sosyal kriz zamanlarında demokratik niteliği zayıf halk oylamaları ile kabul ettirebilmektedir. Bu konuda yaygın örnekler Fujimori döneminde Peru’da, Menem döneminde Arjantin’de gözlenmiştir.(8) Bu tarz başkanlık sistemlerinde (hiper ya da süper başkanlık yahut başkancı olarak isimlendirilen) aşırılaşmış başkanlık yetkileri kullanan, denetlenmeden tüm gücü elinde tutan seçilmiş krallar ortaya çıkmaktadır. (9) Bu başkanlar yargıyı da hedef almakta özellikle anayasa yargısını ve idari yargıyı etkisizleştirmek için atama, çeşitli yollarla korkutma, çıkar dağıtma gibi yöntemler de kullanabilmektedirler. (10)

Başkanların aşırı güçlenmesine neden olan bir başka hal de başkanın siyasi partisinin baskın parti konumunda olmasıdır. Yani üçten fazla seçimde üst üste tek başına iktidarı elde etmesi ve yakın bir gelecekte iktidarı elde etme şansı bulunan bir başka partinin çeşitli sebeplerle oluşamamasıdır. Bu hailede iktidar el değiştiremediği için bütün gücün, yasama dahil tek elde toplanması çok kolay olmaktadır. Yukarıda Meksika örneğinde incelediğimiz gibi başkanın partisinin çoğunluğunun elinde yasama organı gönüllü olarak gücü başkana teslim etmektedir.

Zayıf yasama ve yargı organlarının ve tam demokratikleşememiş aşırılaşmış başkanlık yetkileri kullanan başkanların oluşmasını destekleyen; Latin Amerika’da ve Afrika’da çok net gözlemlenen kimi davranışsal (tarihsel, kültürel, toplumsal özellikler) ve normatif/kurumsal dinamikler de mevcuttur. Bunların başlıcaları partilerin yanaşmacı (siyasi sadakat karşılığı çıkar dağıtıcı) yapıları, başkanların ekonomik kaynakları kontrolün tekeline sahip olması (özellikle bütçe, vergi kanunu gibi kanunları önerme tekeli, kamu kaynaklı harcamaların tüm kontrolünü), başkanların yasama adaylarının seçiminde tekele yahut büyük etkiye sahip olması, tarihsel olarak yasama organlarının kurumsallaşmasındaki zayıflık gibi etkenlerdir. Bunun üzerinde doğrudan demokratik meşruiyetin iktidarı kişiselleştici etkisi de eklenmektedir.

Söz konusu ülkelerde başkanlık rejiminin doğduğu ülke olan ABD’de çok etkili şekilde gördüğümüz liberal felsefe yani iktidarın tek elde toplanması halinde mutlaka kötüye kullanılacağı, özgürlükleri korumak için iktidarın birbirini denetleyen ve kontrol eden kurumlar arasında bölünmesi gerektiğine dair inanç yoktur. ABD’de bu inancı somutlaştıran ve 239 yıldır yürürlükte olan anayasa, adeta kutsal bir kitap gibi içselleştirirken, demokrasisi kırılgan ülkelerde tam tersi yönde güçlü tek adamlar ve darbeler geleneği ön plana çıkmaktadır.

Söz konusu felsefi temelden yoksun bu yapılanmalarda anayasaların yasama yürütme arasındaki dengeyi sağlamak üzere aktif çareler önermediklerini, diğer bir deyişle başkanlarının aşırı derecede güçlenmesini ve sisteme hâkim hale gelmelerini önleyici çözümler konusunda sessiz olduklarını söylemek gereklidir.

Soru: Başkanlık rejimiyle yönetilen istikrarlı demokrasi sayısı kaçtır?

İleri demokrasi olarak nitelendirilebilecek, özgürlük ve hukuk devleti ölçütleri yüksek olan, yalnızca sınırlı sandık demokrasisi olarak var olamayan ülkelere bakıldığında Freedom House ölçümlerindeki en yüksek puanı baz alarak 49 ülke buluyoruz. Bu ülkelerin yalnızca 6 tanesinde başkanlık sistemi vardır: ABD, Güney Kıbrıs, Palau, Kosta Rika, Şili, Uruguay.

Bu ülkeler içinde en eski ve istikrarlı demokrasi ABD’de 1787 tarihli anayasa ile kurulmuştur. Yaygın biçimde sınırlı siyasi iktidar, kuvvetli yargı bağımsızlığı ve bölünmüş hükümet (yasama başka partinin yürütme başka partinin kontrolünde) ile şekillenen bir kontrol ve denge sistemidir. Altyapısı halk ve yönetim elitince benimsenmiş özgürlükçü felsefe ile şekillenmiştir. Kendine özgü parti yapısı (disiplinsiz, ideolojik ayrışmaları ve kutuplaşması düşük, iki parti arasında iktidarın paylaşımı ve el değiştirmesine müsait) ile kuvvetli yasama ve yargı organları sistemin demokratik garantileridir.

Güney Kıbrıs ve Palau oldukça küçük ada ülkeleridir. Bu bakımdan başkanlık sisteminin nüfusu çok küçük bu ülkelerde yönetim kolaylığı getirdiği düşünülebilir. Palau’da siyasi parti yoktur.

Geri kalan üç Latin Amerika ülkesi olan Kosta Rika, Uruguay ve Şili askerî diktatörlük geçmişine sahip ancak uzun mücadeleler ve bedeller sonucu demokratikleşebilmiş ülkelerdir. Demokratikleşmenin anahtarı kutuplaşma seviyesinin düşmesi ve koalisyon hükümetleridir. Koalisyonlu başkanlık sistemi olarak isimlendirilen bu sistemlerde yasama içinde birlikte hareket edecek partiler bakanlıkları paylaşmakta, hem yasama hem yürütme içinde işleyen bir koalisyon kurmaktadırlar. İktidarın paylaşımını getiren koalisyonları işletebilmek ve oluşacak tıkanıklıkları aşmak için parlamenter sistemlere özgü bazı vasıfları (bakanlara güvenoyu/nadiren fesih gibi) melezleştirerek anayasal sistem içine almaktadırlar. Tıkanmaları parlamenter sisteme özgü anayasal/kurumsal araçlar ile aştıklarından bu sistemlere parlamenterleşmiş başkanlık sistemleri ismi de verilmektedir.

Freedom House 2015 Ölçümlerine Göre Tam Demokratik Ülkeler ve Hükümet Sistemleri

- Tabloda, Freedom House 2015 verilerine göre en özgür/tam demokratik olarak kabul edilip 1 puan verilen ülkeler listelenerek, yazar tarafından hükümet sistemleri sınıflandırılmıştır. Hükümet sistemleri sınıflanırken Robert Elgie'nin www. presidential-power.com isimli sitesindeki sınıflandırmasından kısmen yararlanılmıştır.

- 49 tam demokratik ülkeden 6'sı başkanlık sistemi, 6'sı yarı başkanlık, 3'ü meclis hükümeti ve 34 ü parlamenter sistemle yönetilmektedir.    

1- R. Dahi, On Dcmocracy, Yale Uni. Press, 2000, s. 85.

2-  A.g.e., s. 147.

3- H. Cheibub-F. Limongi, “Democratic İnstitutions and Regime Survival: Parliamentary and Presidential Democracics Reconsidered”, Annual Review of Political Science, c. 5, 2002, s. 151

4- A.g.e.

5- J. Cheibub, A. Przeworski, S.M. Saiegh, “Government Coalitions and Legislati- ve Success Under Presidentialism and Parliamentarism”, British Journal of Po- litical Science, c. 34/4, 2004, s. 580.

6- R. Elgie, “Varieties of Semi-Presidentialism and Their Impact on Nascent Democracies”, TaiwanJoumal of Democracy, c. 3/2, 2007, s. 71.

7- 1946-1999 yılları arasında başkanlık sistemlerinde görülen hükümetlerin yüzde 44.5’inde başkanın partisi yasama çoğunluğunu kontrol ederken, yüzde11’inde yasama başkanınki dışında bir partinin kontrolünde (büyük bir çoğunlukla ABD’de de gördüğümüz bölünmüş hükümet yapısı), geri kalan 44.5’inde de yasama hiçbir partinin çoğunluğunun kontrolü altında değildir. Başkanın azınlık hükümeti pozisyonunda kaldığı son durumların yüzde 53.6’sında da bir tür koalisyon yapısı oluşturulmuştur. Geri kalanında ise başkanların azınlık hükümeti olarak çalıştıkları gözlenmektedir. Unutulmamalıdır ki, çok partili yapılarda başkan sağlam bir koalisyon oluşturamadığı takdirde yürütme, alternatifi oluşturulamayan/düşürülemeyen bir azınlık hükümeti konumundadır. Parlamenter sistemlerdeki esnekliğe yani gensoru mekanizmasına sahip değillerdir. Bu nedenle iktidar alternatifi oluşturulması mümkün olmadığından kurumsal yapı, azınlık hükümetini belli bir süre için sabitlemektedir. Bkz. Chei- bub vd., s. 573, 574.

8- Bkz. C. Larkins, “The Legacies of Hyper-Presidentialism; Executive-Judicial Relations, Constitutional Cultures and the Future of Democratic Governance in Argentina and Peru”, Doktora Tezi, University of Southern California, 1998.

9- G. O’DonnelI, “Delegative Democracy”, Kellog Working Papers, No. 172,1993.

10- Larkins, s. 72 vd.